作為網(wǎng)絡中立的先行者，歐盟立法具有典型的雙重特質，一邊是聲明立場，舉出中立旗幟，宣稱要扶植互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟新引擎，造成歐洲各大電信公司實質利益尚未受損，士氣先跌了一大截。另一邊又留出法律漏洞，給電信企業(yè)“不中立”提供額外保障，如此規(guī)定又引來互聯(lián)網(wǎng)公司差評如潮。歐洲議會意圖兩面討好的姿態(tài)，反襯出立法的毫無誠意，并導致法律執(zhí)行機構——歐盟電子通信管制機構（BEREC）下一步工作的窒礙重重，其發(fā)布的《網(wǎng)絡中立實施指南（草案）》于2016年8月中旬剛剛經(jīng)歷過公眾評議期，“贏得”一片倒彩，究其根源，是在各成員國未能統(tǒng)一立場，并且電信巨頭還沒有打算實質性讓渡利益之前，強求拔高道德標準，甚至超過這種限度，最終造成各方不安，法律條文亦淪為皮相之談。
歐盟立法留有“漏洞”
2016年4月30日，歐盟《單一電信市場條例》（以下稱“條例”）正式施行，其中所包含的網(wǎng)絡中立條款要求網(wǎng)絡接入商（ISPs）秉持“透明、非歧視、合理”三項原則，在提供接入業(yè)務時，持中立立場，對合法內容、應用、服務、設備一視同仁。但同時，法律也另外辟出廣闊空間給ISPs，比如，允許ISPs依照服務質量的高低進行額外收費，為那些確實需要更高質量等級的“特定服務”（網(wǎng)絡醫(yī)療、網(wǎng)絡視頻等等）提供更好的網(wǎng)絡接入服務。再比如，ISPs可以按照法庭令的要求對內容進行封堵，以輔助司法機構的命令執(zhí)行；在網(wǎng)絡阻塞時，采取技術手段進行流量調控；對惡意網(wǎng)絡攻擊進行回應；在其他法律有額外規(guī)定的情況下遵照執(zhí)行等等。
BEREC執(zhí)行規(guī)定“擰巴”
鑒于《條例》只是原則梗概，并不具備實際可操作性，而左右搖擺的條文也說明歐盟最高立法機構已然放棄誠意，不求有功但求無過。面對這種情勢，歐盟電子通信管制機構（BEREC）也沒有更好的辦法，只能根據(jù)已有條文制定實施辦法，把“擰巴”進行下去。
2016年6月，BEREC發(fā)布《網(wǎng)絡中立實施指南（草案）》，面向各成員國電信監(jiān)管機構提出了歐盟層面的宏觀執(zhí)行意見。《指南》歷經(jīng)兩個月的評議期，收到約50萬的公眾回復，預計將于2016年年底正式施行。
《指南》將“終端用戶”（End-users）列為網(wǎng)絡中立受益方，對其內涵進行了定義，一是作為自然人身份的消費者，即普通歐洲民眾，另一是帶有法人性質的互聯(lián)網(wǎng)內容和應用服務提供商(CAPs)，比如，提供網(wǎng)頁、博客、視頻、搜索引擎、VoIP等業(yè)務的法人實體。《指南》規(guī)定，上述兩類終端用戶都可以自行選擇、訪問或者對外發(fā)送互聯(lián)網(wǎng)信息內容，使用或提供網(wǎng)絡應用及其他各類形式的業(yè)務。
《指南》對遵循網(wǎng)絡中立原則的業(yè)務類型進行了劃分。第一，“互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務”，即對公眾適用的電子通信提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務，不論是通過光纖、電纜、無線等何種接入手段，也無論是通過移動電話、平板電腦、筆記本電腦等何種接入設備，都需遵循網(wǎng)絡中立。第二，“特定業(yè)務”，是指那些可以根據(jù)內容、應用和服務質量的高低進行區(qū)別收費的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務，比如網(wǎng)絡醫(yī)療、網(wǎng)絡視頻、遠程會議等，ISPs可以用“特定業(yè)務”的名義與客戶簽訂優(yōu)先服務合同，收取額外費用，但前提是不能影響公共網(wǎng)絡的整體質量，為此，BEREC要求各國監(jiān)管機構建立一套評估系統(tǒng)，以檢驗某一ISP的網(wǎng)絡接入服務是否必須通過與客戶簽署特定業(yè)務合同的方式才能夠提供。
除上述“特定業(yè)務”可以不遵循網(wǎng)絡中立原則之外，另有三大類網(wǎng)絡接入業(yè)務也被劃在紅線范圍之外。一是WiFi熱點。考慮到這些熱點一般都分布在咖啡廳、餐館、商場等封閉的公共場所，或者分布在公司內部，熱點都屬于提前認定，人群范圍也相對固定，因此，可以與公共互聯(lián)網(wǎng)相區(qū)別，不用遵循網(wǎng)絡中立原則。二是與物聯(lián)網(wǎng)有關的、被終端設備屬性所限制的網(wǎng)絡接入。比如端到端的智能電表、電子閱讀器等等。三是互聯(lián)業(yè)務。主要考慮YouTube、Netflix等一些大的互聯(lián)網(wǎng)內容提供商也可能會搭建或者運營自己的CDNs，《指南》認為這屬于內部互聯(lián)，不用遵循網(wǎng)絡中立原則。
對于具體判斷某一ISP是否違背網(wǎng)絡中立，BEREC在是非標準上選擇了退避三舍，定性而不定量，將最終判定權丟給了各國電信監(jiān)管機構。比如，判斷某一ISP究竟是否存在流量管控的行為，《指南》提出，可以從其行為方式進行認定，如果管控措施“發(fā)生在特定時間段、有規(guī)律可循、總是重復發(fā)生的”，那么就說明該ISP的流量管控可能帶有制度化屬性，可定性為流量管控，即違背了網(wǎng)絡中立原則，各國管制機構可采取糾正措施。再比如，終端用戶的網(wǎng)絡服務質量（QoS）體驗，《指南》提出，鑒于參數(shù)測量有可能出現(xiàn)延遲或者偏差，無法代表ISP業(yè)務提供的真實水平，因此，BEREC在歐盟層面不進行統(tǒng)一規(guī)定。
影響和未來走向難判
到目前為止，歐盟的網(wǎng)絡中立立法基本上事與愿違。一方面，對于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，因法律規(guī)定ISPs在提供“特定業(yè)務”時無需遵循中立，而“特定業(yè)務”的范圍又并無界限，未來隨著5G網(wǎng)絡在歐盟的普及，必然會有越來越多的業(yè)務被劃入“特定業(yè)務”的范圍，從這一層面上看，網(wǎng)絡中立其實是“不中立”的。而另一方面，對于電信行業(yè)，由于法律正式規(guī)定了網(wǎng)絡中立原則，各大電信公司的反應也十分負面，英國電信、諾基亞、沃達豐、意大利電信、西班牙電信、奧地利電信、西門子等公司在一份名為《歐盟5G實施宣言》中，向網(wǎng)絡中立表達了“怒吼般的警告”：“歐洲電信行業(yè)向BEREC提出嚴重警示，未來高速5G網(wǎng)絡的建設將因網(wǎng)絡中立受到拖延，行業(yè)目前對于5G投資抱有極大不確定，除非立法和監(jiān)管機構擺明積極立場并一以貫之。我們認為，與電信有關的一切政策，都應以長遠發(fā)展、促進投資和激發(fā)創(chuàng)新為基本導向，如果BEREC在網(wǎng)絡中立的錯誤道路上繼續(xù)走下去，歐洲將在5G時代全面落后，歐洲公民也將不會享受到自動駕駛、智能電網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實、公共安全等一眾服務。”
對于歐盟各成員國而言，怎么執(zhí)法也是擺在眼前的深刻而錯綜的難題。首先，立法形式是以《條例》（Regulation）呈現(xiàn)，而不是慣用的《指令》（Directive），其區(qū)別在于，后者可根據(jù)國內情況再歷經(jīng)一個國內法轉化程序，而前者則是直接通行，但問題在于，荷蘭、斯洛文尼亞、芬蘭這三個已經(jīng)有網(wǎng)絡中立法律的國家，現(xiàn)在無法將國內法與歐盟法進行對接，那么，此三國到底該遵守國內法還是歐盟法律，實在兩難。其次，BEREC《指南》只規(guī)定了一個最低標準，具體的寬嚴程度還有待于各成員國自己掌握，這相當于把ISP違規(guī)與否的判定權丟給了各成員國自己，照此情景，未來歐洲各國在中立與否的問題判定上極有可能標準不一，亂成一團。眼下看來，唯一可以松口氣的是一直反對網(wǎng)絡中立的英國，脫歐成功，以后終于可以一別兩寬，再不爭執(zhí)。
京公網(wǎng)安備 11010502049343號