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當前，我國城鎮化模式是以土地財政和低附加值工業為主要驅動力的，即在現行財政管理體制和地方經濟運行框架下，地方政府以相對較低的地價從農民手中取得土地，通過建設城鎮基礎設施將“生地”開發成為“熟地”之后，一方面低價放量供應工業用地，開展大規模招商引資，以期形成政府稅基和就業，另一方面高價限量供應商住用地，撬動城鎮房地產業發展，以期獲取高額土地出讓金，用以支付高額的公共支出和償還高額的借貸本息，從而推動城鎮空間再生產和經濟高速增長。
我們可以將這種以土地擴張為主體的城鎮發展模式稱作“城鎮經營1.0”。這是我國加速城鎮化期的前半段，也就是從1996年我國城鎮化率突破30%(即30.48%)到2012年突破50%(即51.27%)期間，我國城鎮化模式的主要特征。
這種以地為主的城鎮化降低了城鎮人口、資源和產業的密度與聯系，抑制了城鎮生態系統的形成與演進，從而導致了資源利用效率低下、城鎮經濟缺乏自生能力、房地產泡沫化嚴重、政府財政風險大、就業的不充分、社會非包容性發展等眾多“城鎮病”。
未來需要轉向以人為本的城鎮化，通過提高人口和產業的密度、聯系與多樣性，提高城鎮的集聚經濟效應與網絡協同創新效應。建立更加科學、更加綜合的現代城鎮規劃管理體系和公共服務平臺體系。
而且，考慮到第三次工業革命為中國城鎮進入全球生產網絡的高端和中心環節、實現城鎮“能級”的跨越與趕超提供了“機會窗口”。中國特色新型城鎮化，“新”就是要應用一切人類文明的先進成果，采取一切可能的先進技術，提高中國城鎮的質量、能級和綜合競爭力，特別是要建設在全球城鎮等級體系中居于控制中心地位的世界城市。
重點推進開發區的城市化
以土地擴張為主體的城鎮化發展模式直接導致了兩方面的后果。
首先，造成城鎮人口和經濟密度過低，嚴重影響城鎮的集聚經濟效應。
縱向上看，我國城鎮低密度、分散化發展現象嚴重。根據國家住房與城鄉建設部有關資料，我國人口密度從1952年接近每平方公里1萬人，到1987年達到高峰，然后逐年下降，直到20世紀末總體上保持在每平方公里1萬人。
但是，近十年來，隨著各類開發園區和新城區數量急劇膨脹，建成區人口密度迅速下降。2005年，我國所有開發區的規劃面積之和達到3.5萬平方公里，相當于我國所有城市的建成區面積之和，其中已開發建設的面積只占13%。如果按照每平方公里1萬人的平均密度，這3.5萬平方公里的開發區和新城可以容納3.5億城鎮人口。但這些開發區和新城實際容納的人口并沒有這么多。
另據統計，2000年至2009年，我國城鎮人口增加了26%，城市建成區面積卻增加了41%。過低的人口經濟密度，不僅造成土地、能源等資源浪費巨大，而且嚴重影響了集聚經濟的發揮。
橫向上比，除香港外，中國大城市建成區的人口密度(也稱擁擠度)僅處于全球中等水平。在全球221個人口超過200萬的城市集聚體中，上海和北京的擁擠度(建成區人口密度)分別處于第114和139位，僅屬中等偏輕水平。
盡管較高的人口經濟密度帶來擁擠等負面效應，但也相應地帶來集聚經濟和工作效率等正面效應，只要正面效應大于負面效應，人們就愿意選擇在較高密度的城鎮生活和工作。
其次，造成低附加值工業的蔓延式擴張，嚴重影響城鎮的網絡效應。為了吸引工業項目落地，各地設立了名目繁多的開發區、功能區和新城區，實現大項目優先的土地、財政和產業等政策。
于是，不同于美國以低密度住宅為主體的城鎮蔓延，我國出現了一種以工業項目為主體的城鎮蔓延。這種城鎮蔓延割裂了生產活動與居住活動、制造業與服務業之間的聯系，導致了城市土地用途單一與僵化，限制了城鎮多樣性、網絡和創新的涌現。
未來城鎮化模式，應在建立和完善現代城鎮制度和技術基礎設施的前提下，通過完善城鎮規劃管理體系和公共服務體系，把過去遺留下來的大量低效的工業區或城鎮新區發展成為具有自我造血機能和自生機制的產業生態系統或城市生態系統。
其中，重點是盤活3.5萬平方公里的已經或將近完成基礎設施建設的開發區和新城區，將之建設成為具有一定密度和內在聯系的產業生態新城鎮。只有產業健康、有序發展，才能為城鎮創造持續的就業和穩定的稅基，從而解決地方政府靠地吃飯的問題。
最大限度發揮城鎮集聚效應
我們把這種創造或再造城市產業生態系統的過程叫做“城鎮經營2.0”。
實現從“城鎮經營1.0”到“城鎮經營2.0”的轉型與跨越，要以人為本，以建立現代城鎮公共服務平臺為基礎，以完善市場體制為導向，以恢復和再造城鎮產業和人文生態系統為目標，在水平方向狠抓城鎮的集聚管理，提高要素流動性和經濟密度，在垂直方向狠抓城鎮的創新管理，提升城鎮能級、競爭力和控制力，最大限度地發揮城鎮的集聚效應和創新活力。
簡單說，就是“一個中心，兩個重點”，即以人的城鎮化的為中心，以集聚管理和創新管理為重點，建立城鎮的自生能力和內源發展能力。
人是城鎮化的核心，推進以人為本的城鎮化，就是通過人的解放、人的流動、人的創造潛力的激發為人口和產業集聚提供條件。在我們看來，以人為本，應著力解決四個方面問題：
一是解決身份問題，即落戶問題。讓長期生活工作在城鎮、有穩定工作的人落戶城鎮。鼓勵產業和農民工向中西部城市轉移和回流，推進一部分人就地城鎮化。
二是解決保障問題，即全面推進基本公共服務均等化，為市民提供穩定的生活和工作預期。深化公共服務體制改革，推進進城農民工和市民在勞動報酬、勞動保護、子女教育、醫療服務、社會保障等基本公共服務和公共產品方面的均等化，實現基本公共服務全覆蓋。
三是解決腦子問題，即觀念問題。建設中國現代城市道德體系，深化城鎮的信用和社會資本，培養適應城鎮化需要的生產、生活、生態觀念和行為方式。在普世價值的基礎上，重建仁愛、正義、禮制、智慧、誠信、尊嚴、包容、中道等核心價值，以北京精神、上海精神為基礎，建設中國的世界城市價值體系，提高中國城鎮價值觀的影響力和話語權。[page]四是解決“眼睛”問題，即審美問題，復興中國城市意境與城市美學。土耳其詩人納喬姆 希克梅有句名言：“人的一生總有兩樣東西是永遠不會忘記的，這就是母親的面孔和城市的面貌。” 繼承和發揚“天人合一”風水觀等中國傳統人居環境哲學和聚落美學思想，開展城鎮公共藝術規劃，從意識形態和實體形態兩個方面提升中國城鎮的建筑之美、環境之美、場所之美和文化之美。
在水平方向上，提升政府管理人口經濟集聚的能力和水平，完善政府管理城鎮集聚的理論、方法、政策、平臺和手段，提高城鎮人口和經濟密度，形成與生態環境相適應的、疏密有致、混合多樣的國土空間格局和城鎮空間格局，最大限度地獲取城鎮的集聚經濟效應，促進中國城鎮化從要素驅動型向效率驅動型，特別是集聚效率驅動型轉變。
從國際經驗看，全球生產主要集中在大城市、發達省份和富裕國家。世界上一半的生產活動集中在占土地面積不到5%的地區，北美、歐盟和日本的總人口不到10億，卻占世界總產量將近三分之二。通過政府有效的集聚管理以及釋放集聚化、遷移和專業化的市場力量，遵循經濟地理的三大特性，即提高密度、縮短距離和削弱分割，實行人口和產業的地理變遷，發展中城市、地區或國家將走向繁榮。
未來應進一步從國家經濟核心區的城鎮群(大都市地區)、城市中心區和城市新區(開發區)三個層面提升人口和經濟密度，提升這三類的承載力、集聚力和輻射力，將之打造成為中國特色新型城鎮化的“發動機”，推進城鎮的標準化、信息化、模塊化、圈域化和網絡化發展，走更加智慧地、科學地推進城鎮化的新路子。相比于垂直方向的創新管理，水平方向的格局優化與集聚管理很大程度取決于中國的內需、內源，是當前復雜的世界格局之中操之在我的可控的戰略變量。
建立更加綜合的現代城鎮管理體系
相比于以土地經營為主的“城鎮經營1.0”，以城鎮人文和產業生態系統經營為目標的“城鎮經營2.0”需要地方政府具有更強的市場把握能力，更加精準、精細和精巧的管理技能，需要建立更加科學、更加綜合的現代城鎮規劃管理體系和公共服務平臺體系。
首先，在土地方面，為了盤活3.5萬平方公里的低效城鎮土地，應按照土地所有權與經營權的分離的原則，建立多層次、多類型、高效率的土地使用權市場，提高包括土地在內各種城鎮生產要素的流動性，提高資源和要素使用效率。
積極推動農地整理，培育以“折抵指標”為內容的土地發展權交易市場，作為解決城市化過程中同時實現耕地保護與城市建設用地合理擴張的關鍵改革舉措。
穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤政策，培育以“增減掛鉤結余指標”為內容的跨區土地發展權交易市場；采取容積率交易等方式，大幅度提升工業用地的容積率和使用效率，挖掘工業用地的使用潛力。
推動城鎮郊區農民土地和城中村的土地進入房地產租賃市場,采取過渡期土地雙軌制，允許城郊農民自行或聯合開發符合規劃要求的房產，在一定的過渡時期，這些房產只能租不能賣，從而大大增加了城市房地產租賃市場的供應量，解決城市低收入階層的居住成本，帶動整體房價下降，抑制房價的上升。
總之，應該通過市場機制設計或類市場機制設計，促進土地要素在更大范圍、更大程度、更多形式的市場化配置，解決制約土地使用權市場化問題。
其次，還需要降低城鎮規劃的專業技術門檻，讓更多的專家和老百姓能夠參與到城鎮規劃過程中來，而不是使得城鎮規劃成為專業技術人員或政府主管部門技術官僚的專利。以“城鎮模塊”為單位的、多模塊組合和多利益主體協商式的城鎮規劃體系有助于城鎮開發更能符合實際，符合不同利益主體的需要，是推行“城鎮經營2.0”的重要制度保障和實施手段。
為了完成土地財政和“土地經營1.0”的循環，各級地方政府把招商引資，特別是一些標桿性企業和項目的引入，作為最主要的工作之一，形成了以稅收競爭為主要手段的血拼式的城鎮政府競爭格局。
作為中國特色新型城鎮化的重要內容，在國家加速城鎮化期的第二階段(從城鎮化率50%到70%約20年的時間內)，在進一步發揮地方政府能動的同時，加強對各級地方政府招商引資行為的引導和規范，建立中央和地方兩級城鎮招商引資服務平臺，探索形成產業集聚管理的市場化孵化途徑。
再次，為了抑制城鎮政府重土地城鎮化、輕人的城鎮化的政策傾向，加快城鎮經營模式的轉型，促進城鎮公共服務供給水平的提高，應以城鎮為基本單位，以人、土地與公共服務平衡為原則，開展定量化、精準化、全過程、硬約束的城鎮政府績效管理。
改變單純以GDP為導向的政績觀對房地產市場影響，將更多導向性的指標引入城鎮化和房地產開發的政府績效管理體系。采用智慧城鎮的思路和手段，建立城鎮用地項目庫，建立容積率計量標準，開展容積率交易，征收閑置稅；建立城鎮房地產土地、水、能源、碳排等方面的計量與績效賬戶；建立城市產業運營效能工具，根據城鎮條件合理適配產業，促進產業發展效益最優化；建立完善的資金監管工具，把握城市資金構成和流向，有效監控國內外城鎮投資的流動，抑制推動房價虛高的“熱錢”流動，促進購房需求和房地產市場資金結構合理化。
最為重要的就是，中央政府應將給各個城鎮的土地指標與城鎮能夠解決進城農民工的戶口數量以及提供給他們的公共服務的質量掛鉤，促進城鎮政府實現全面、全過程、負責任的城鎮化。
提升中國城鎮在全球城鎮等級中的地位
實際上，中國的城鎮化不僅是一次牽涉到國內變革的事情，亦將對深刻影響包括中國城鎮在內的中國在全球中的地位。中國應抓住第三次工業革命帶來的戰略機會，構建城市與區域創新系統，提高城鎮的創新管理和服務能力以及自主創新能力，通過科技創新、體制創新、結構調整和功能升級，提升中國城鎮，特別是中國的世界城市在全球城鎮的“能力階梯”中的地位，占有更大的話語權和控制力。
當前世界正在經歷以能源革命和信息傳播方式的革命為主體的第三次工業革命。它將在很大程度上改變產業關系和經營秩序，改變人類生產、生活的聚存方式和世界的經濟地理格局，改變國家和地區之間的比較優勢和利益分配機制。
第三次工業革命為中國城鎮進入全球生產網絡的高端和中心環節、實現城鎮“能級”的跨越與趕超提供了“機會窗口”。
在此背景下，中國應以智慧城鎮、低碳城鎮、創新城鎮的建設為契機，抓住第三次工業革命的機會之窗，推進城鎮化體制機制、模式和技術創新。應著力建設城鎮區域創新系統，推行城鎮居民和企業的“生根計劃”，促進政府、企業、高校和科研院所以及非政府組織之間的創新網絡。應加強創新方法工作，培育市民和企業的創新思維與創新精神，增強企業的創新能力，從源頭推進我國城鎮的自主創新。
當然，某種意義上，國家產業結構調整和城鎮能力階梯提升是一條漫長的、永無止境的過程。我國城鎮結構調整和能級提升既取決于全球性的技術經濟周期的運行，也取決于中國把握技術經濟周期和國際政治經濟變化機遇的能力。
所謂中國特色新型城鎮化，“新”就是要應用一切人類文明的先進成果，采取一切可能的先進技術，提高中國城鎮的質量、能級和綜合競爭力，特別是要建設在全球城鎮等級體系中居于控制中心地位的世界城市；“特”就是要以人為本，以中國人為本，傳承和發揚中國傳統的城市精神和文化，推行人的城鎮化、中國人的城鎮化、中國人觀念和思維的城鎮化；在提高以城鎮全面社會保障體系為核心的城鎮質量的基礎上，合理保護城鎮的歷史文化遺產，重建包括城市價值(道德)、城市藝術(美學)等在內中國人的城市精神秩序，把中國的城鎮建設成為當代中國人的精神家園。
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