截至目前，中國移動仍有近16%的用戶沒有辦理身份實名認證，總量接近1.3億戶，中國電信和中國聯通也有少量用戶未實名。

2015年12月31日前，電話用戶實名登記率要達到90%以上。

2015年1月5日，中國電工業和信息化部(下稱工信部)、公安部、國家工商總局聯合印發《電話“黑卡”治理專項行動工作方案》(下稱方案)，決定自2015年1月1日起，在中國全國范圍聯合開展為期一年的電話“黑卡”治理專項行動。將重拳整治“黑卡”，對2013年9月1日前入網的未實名用戶，基礎電信企業在為其辦理新業務、更換電話卡時依法要求其補登記。2015年12月31日前，電話用戶實名登記率要達到90%以上。

這意味著手機實名制實施一年多以來，除了新入網用戶已全面實施實名制外，那些未主動實名登記的老手機號碼，也將面臨“清算”。這個量到底有多大？光中國移動在網就有1.3億左右。不過，并非所有未實名制手機都是“黑卡”，只是這個群體成為了滋生“黑卡”的溫床。

政策動向：重點清理“一人五卡”

方案指出，專項行動堅持依法打擊和源頭治理相結合，堅持管理措施和技術防控相結合，通過強化電話“黑卡”源頭防范、加大黑卡發現力度、從嚴處理電話“黑卡”相關違法違規行為，堅決切斷電話“黑卡”流通渠道和利益鏈條，嚴厲打擊利用電話“黑卡”實施違法犯罪行為，切實維護人民群眾合法權益，保障國家安全和社會安定。

這也是我國正式實施手機號碼實名制之后，工信部第一次對市場中存在的非實名制號碼進行統一“清理”。方案要求，此次為期一年的專項行動需基礎電信企業和移動通信轉售企業通過聯網比對、配備和使用二代身份證識別設備、利用專用移動應用程序等技術措施，提升對新入網電話用戶身份信息核驗能力，從源頭上防范產生電話“黑卡”。

“對于2013年9月1日前入網的未實名老用戶，基礎電信企業要在為其辦理新業務、更換電話卡時依法要求其進行補登記，但在補登記時，電信企業不得擅自加重用戶責任、要求用戶變更資費套餐等。”方案稱，電信企業要對以同一身份證件在一個省份內登記了5張以上移動電話卡等用戶為重點，通過核驗登記信息、回訪等措施，驗證用戶身份信息的準確性。

由于“黑卡”本身涉及違法違規行為，此次專項行動還要求各地通信管理局會同當地公安廳(局)、工商行政管理局建立執法檢查協作機制，加大對社會營銷渠道和流動商販售賣非實名電話卡、盜用他人身份信息進行虛假登記等違規行為的檢查力度。

市場現狀：1.3億張手機卡未實名

“這絕不是一次演習。”一位不愿具名的本地運營商人士笑稱，目前相關要求已全面下發到各運營商地方公司，治理力度也是空前的。

根據《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》和《電話用戶真實身份信息登記規定》(工業和信息化部令第25號)，電話用戶真實身份信息登記已于2013年9月1日起全面實施，一年多來，電話用戶實名登記制度基本建立，新入網用戶基本實現實名登記，全部用戶實名率明顯提高。

然而，電信企業部分社會營銷渠道落實實名登記要求不嚴，非實名電話卡(含無線上網卡)依然存在。這種情況產生了漏洞，使得一些不法分子利用非實名電話“黑卡”進行傳播淫穢色情信息、實施通訊信息詐騙、組織實施恐怖活動等違法犯罪活動，而有關部門追查起來也變得很困難。

那么，我國未作實名登記的手機卡究竟有多少？不久前，中國移動綜合部副總經理葛頎曾表示，“截至目前，中國移動仍有近16%的用戶沒有辦理身份實名認證，總量接近1.3億戶。”南都記者從中國移動證實了這種說法。另外，用戶基數遠不如中國移動的中國電信和中國聯通也有少量用戶未實名。這意味著我國手機1.3億張還只是基數。

不過，需要區分概念的是，未實名登記的手機卡并非全部是黑卡。“黑卡是被用來從事不法活動的非實名登記卡的統稱。”上述運營商有關人士表示，很多老用戶只是懶得做實名登記，但并未從事不法活動。“過去運營商對這塊(指舊卡實名登記)做得不是很到位，現在根據方案要求，會加大力度。”

幕后鏈條：未認證手機卡如何生成

南都記者采訪了解到，目前市面上沒有實名認證的手機卡主要有兩種，一種是存量卡，即2013年9月實名制以前流通的手機號碼，一種是新增卡，則是實名制后重新開通的手機號碼。對于存量卡，如果在營業廳辦理新業務會要求其必須實名登記，納入實名制行列；對于新增卡，現在100%要求實名登記，但有兩種情況：一些代銷點老板希望沖業績，比如電信最小的代理點一個月開10戶就可以獲得1000元獎金，他如果這個月只開了9戶會用自己身份證再開一戶，等新用戶進來再直接辦理過戶手續；另一種則是有些靚號先開通了囤起來。

由于辦理過戶手續相對麻煩，目前電信售卡網點有四種，自建自營，自建他營，他建他營及電信渠道，但只有第一種具有辦理過戶的資格。南都記者在廣州一些電信代理點咨詢亦得到同樣的結果，必須身份證資料錄入電腦，提交身份證復印件才能辦理新卡業務。

值得注意的是，二三線城市的情況又不太一樣。一位揭陽電信的內部人士告訴南都記者：“對于存量卡，辦理新業務只是在前臺窗口辦理實名登記的信息，但一般都會直接關閉，因為電信作為服務行業，要一些老客戶辦個業務還攜帶身份證比較麻煩，同時，大部分新開業務通過短信就可以完成；而對于增量卡，因為業績壓力比較大，年底會有一些業務員拿假身份證去開卡沖量，但這個數目非常小，而且不會向市面流通。”

安全隱患：“黑卡”是網絡詐騙的溫床

按照這種說法，未實名登記的卡實際上就像是“黑卡”的溫床—沒有實名登記意味著無法追查源頭，為不法活動充當了保護傘。獵豹安全專家李鐵軍接受南都記者采訪時則解析了中間容易出現的貓膩，“非實名制的卡確實會給不法之徒留下作案空間。目前黑卡的主要影響與網絡詐騙盜竊有關，現在很多網上支付環節都與手機驗證有關，許多不法之徒就會利用非法身份證詐騙盜竊，完成作案后就銷毀，再換一批。”

此外，對于消費者而言，如果沒有實名制，自己的身份證信息同樣有可能被其他不法之徒竊取，并不知不覺中成為作案工具，而其身份證則成為作案追溯的唯一線索，蒙受不白之冤。“舉個簡單的例子，就是利用偽基站群發短信，誘導用戶下載病毒并調用網站數據的網絡詐騙，這些人大部分使用的就是黑卡。”李鐵軍說，這種作案手段在2014年下半年數量激增6倍，除了新疆西藏等邊遠地區基本全國都有受害人群，據調查數據，每天有不低于2000人受到這種詐騙損害利益。

然而，僅將未實名制卡實名登記后，就能杜絕“黑卡”問題了么？事情似乎又沒那么簡單。昨日，南都記者以顧客身份，在廣州陵園西路一家私人手機檔口要求購買一張手機卡。檔主表示需要身份證登記。但在南都記者表示并未帶身份證后，檔主表示“沒關系”，可以用別人的身份證辦理，他可以包辦。只是以后萬一卡丟了，沒法補辦而已。從這個角度看，黑卡仍然有。

名詞解釋

電話“黑卡”

是指未進行實名登記并被不法分子利用實施違法犯罪活動的移動電話卡(含無線上網卡)。自2013年9月實施電話實名登記制以來，中國新入網用戶基本實現了實名登記，但仍有超過1.3億未實名老用戶完成補登記。然而，因把關不嚴、存量較多等因素，非實名電話卡給了一些不法分子利用其傳播淫穢色情信息、實施通訊信息詐騙、組織恐怖活動的機會。于是就變成了“黑卡”。根據國家公安部統計，2013年通訊信息詐騙發案30萬余起，群眾損失100多億元，比2012年分別上升77%、25%，其中使用網絡改號電話作案的占90%以上。