公路是我國(guó)覆蓋面積最廣、通達(dá)程度最深、服務(wù)人口最多、公益性最強(qiáng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)有路網(wǎng)中大約有97%的高速公路、61%的一級(jí)公路和42%的二級(jí)公路是依靠收費(fèi)政策建成的。受公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、融資成本快速上漲和通行費(fèi)收入增長(zhǎng)放緩影響，我國(guó)收費(fèi)公路正面臨巨大挑戰(zhàn)。全國(guó)收費(fèi)公路連續(xù)四年收不抵支，且收支缺口呈加速擴(kuò)大趨勢(shì)；即將到期的收費(fèi)公路無(wú)法按時(shí)償清債務(wù)；路網(wǎng)分割導(dǎo)致了政府監(jiān)管困難；服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)負(fù)面反響，這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)公路的健康和可持續(xù)發(fā)展。其他國(guó)家在公路發(fā)展中也曾遇到過(guò)類(lèi)似問(wèn)題，日本通過(guò)改革創(chuàng)新收費(fèi)公路管理模式，很好地解決了這些問(wèn)題，其模式和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)收費(fèi)公路管理體制改革，有著重要的啟發(fā)意義和借鑒價(jià)值。
日本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，但其在收費(fèi)公路發(fā)展過(guò)程中一直堅(jiān)持政府主導(dǎo)的管理模式，因?yàn)楣肥召M(fèi)是提供公共服務(wù)的手段而非目的，收費(fèi)并不改變其公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，而收費(fèi)公路的壟斷特性和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位也決定了應(yīng)由政府主導(dǎo)。現(xiàn)行的日本收費(fèi)公路管理模式既不像我國(guó)的經(jīng)營(yíng)性公路，也不同于我國(guó)的政府還貸公路，而是吸收了兩者各自?xún)?yōu)點(diǎn)的結(jié)合體，即政府主導(dǎo)框架下委托特許專(zhuān)業(yè)公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)的模式，同時(shí)也是典型的全路網(wǎng)統(tǒng)借統(tǒng)還的模式。這種分工清晰的模式，很好地理順了政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，降低了日本收費(fèi)公路融資、建設(shè)與維護(hù)成本，提高了收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)效率與透明度，同時(shí)還確保了公路網(wǎng)管理的完整統(tǒng)一和公益屬性，更是獲得了日本公眾的廣泛認(rèn)可和支持。日本收費(fèi)公路管理模式具體可分為兩個(gè)階段。
分工清晰 理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系
第一階段：“道路公團(tuán)”模式
1956年，日本制定了《日本道路公團(tuán)法》，由中央政府投資成立了日本道路公團(tuán)。道路公團(tuán)是以建設(shè)和管理收費(fèi)公路為主要業(yè)務(wù)的非盈利特殊法人，是執(zhí)行政府決策和規(guī)劃的獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，受?chē)?guó)土交通省監(jiān)督。道路公團(tuán)的資金來(lái)源除政府資本金外，主要是債券和票據(jù)的發(fā)行收入、貸款、政府補(bǔ)貼和營(yíng)業(yè)收入，同時(shí)政府給予它各種優(yōu)惠，包括提供舉債擔(dān)保、提供用于支付債務(wù)利息的補(bǔ)貼、減免包括公司稅在內(nèi)的各種稅賦。為有效地籌集和利用民間資金，促進(jìn)高速公路的發(fā)展，日本相繼成立了4個(gè)道路公團(tuán)，日本國(guó)家高速公路網(wǎng)基本是依靠這四家道路公團(tuán)建成的。
第二階段：“資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”模式
2005年10月，日本政府對(duì)“道路公團(tuán)模式”進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化改革。這次改革的動(dòng)因主要是基于日本公眾對(duì)道路公團(tuán)負(fù)債水平、償還能力和管理效率的擔(dān)憂(yōu)。作為特殊法人的道路公團(tuán)，在運(yùn)行的后期由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與成本意識(shí)，出現(xiàn)了責(zé)任目標(biāo)模糊、運(yùn)營(yíng)效率降低、管理不透明、機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)的自我膨脹等問(wèn)題。因此，日本政府決定對(duì)道路公團(tuán)的職能進(jìn)行拆分，先是對(duì)道路公團(tuán)的建設(shè)、管理和收費(fèi)職能進(jìn)行了企業(yè)化改革。為確保企業(yè)的合理規(guī)模和通過(guò)比較競(jìng)爭(zhēng)建立成本與效率意識(shí)，日本按區(qū)域設(shè)置了六家相互獨(dú)立的國(guó)有收費(fèi)公路特許運(yùn)營(yíng)公司，運(yùn)營(yíng)公司的外包業(yè)務(wù)實(shí)行徹底的市場(chǎng)開(kāi)放，提高管理效率與服務(wù)水平；同時(shí)成立了“日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“機(jī)構(gòu)”)，全面繼承了四家道路公團(tuán)的公路資產(chǎn)管理和債務(wù)償還職能，實(shí)現(xiàn)了日本全國(guó)收費(fèi)公路的統(tǒng)借統(tǒng)還。“機(jī)構(gòu)”的身份是公益性的獨(dú)立行政法人，為了成立該“機(jī)構(gòu)”，特別出臺(tái)了《日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)法》，其法定目標(biāo)是在2050年還清日本所有收費(fèi)公路債務(wù)(包括新建續(xù)建所發(fā)生的債務(wù))。2005年成立之初，該“機(jī)構(gòu)”承接的收費(fèi)公路債務(wù)為38.2萬(wàn)億日元(按當(dāng)時(shí)匯率約為3萬(wàn)億元人民幣)，截至2014年年底，“機(jī)構(gòu)”的債務(wù)余額為29.7萬(wàn)億日元，已償還了22%的債務(wù)本金。
改革后“機(jī)構(gòu)”代表日本政府持有公路資產(chǎn)，并將資產(chǎn)“委托”給六家特許公司，允許其收取通行費(fèi)。公司除收取通行費(fèi)外還負(fù)責(zé)管理維護(hù)收費(fèi)公路。通行費(fèi)收入扣除約定的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用后，全額上繳給“機(jī)構(gòu)”，全額用于統(tǒng)籌償還日本收費(fèi)公路債務(wù)。這實(shí)質(zhì)上是一種“代收費(fèi)”的模式，通行費(fèi)的絕大部分都上繳給了“機(jī)構(gòu)”，但該模式從程序上優(yōu)先確保了收費(fèi)公路的管理維護(hù)資金需求，使公路通行服務(wù)保障和養(yǎng)護(hù)維修不受還債等其他因素的擠占和影響。公司獲得的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用按照滿(mǎn)足成本需求的原則，根據(jù)物價(jià)因素和收費(fèi)里程變化定期調(diào)整。因此，通行費(fèi)并不是公司的贏利點(diǎn)，公司是通過(guò)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)、沿線(xiàn)廣告、信息服務(wù)等方面獲得利潤(rùn)。但是，在養(yǎng)護(hù)質(zhì)量與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的前提下，公司通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和效率提高所節(jié)約的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可歸公司所有，從而充分調(diào)動(dòng)了公司的積極性。
新建收費(fèi)公路項(xiàng)目需經(jīng)“機(jī)構(gòu)”同意，由公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目初始融資，組織公開(kāi)建設(shè)招標(biāo)，并負(fù)責(zé)施工質(zhì)量的監(jiān)管。建成后的公路資產(chǎn)和建設(shè)債務(wù)經(jīng)過(guò)驗(yàn)收審計(jì)后全部移交給“機(jī)構(gòu)”，同時(shí)簽訂特許運(yùn)營(yíng)合同。由于公路建設(shè)質(zhì)量的好壞決定了未來(lái)維護(hù)的工作量與費(fèi)用支出，在定額管理和服務(wù)結(jié)果考核的框架下，也決定了公司可結(jié)余資金的多少，使公司利益與社會(huì)利益達(dá)成了一致，公司有充足動(dòng)力對(duì)建設(shè)施工過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，積極研究和采用新材料、新技術(shù)、新工藝，主動(dòng)提高收費(fèi)公路的建設(shè)水平。
“機(jī)構(gòu)+特許公司”模式最突出的優(yōu)越性，就是將市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只“看不見(jiàn)的手”與政府管理這只“看得見(jiàn)的手”在“公共產(chǎn)品”的提供和管理中有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變和管理模式創(chuàng)新，將應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的公益性職能進(jìn)一步加強(qiáng)，將可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的職能全面下放，充分發(fā)揮企業(yè)的活力與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)相互比較競(jìng)爭(zhēng)提高效率和服務(wù)水平。該模式對(duì)我國(guó)收費(fèi)公路管理有四個(gè)方面啟示。
“看不見(jiàn)的手”與“看得見(jiàn)的手”有機(jī)結(jié)合
通過(guò)公路資產(chǎn)持有確保政府主導(dǎo)
“機(jī)構(gòu)”代表日本政府持有收費(fèi)公路資產(chǎn)，扮演著“業(yè)主”角色，而特許公司在建設(shè)階段是“臨時(shí)融資平臺(tái)”和“代建人”，公路建成后進(jìn)行資產(chǎn)與債務(wù)移交，同時(shí)公司與“機(jī)構(gòu)”簽署特許運(yùn)營(yíng)協(xié)議，成為替“業(yè)主”管理資產(chǎn)的“物業(yè)公司”角色。這種BTO的模式，既確保了政府在收費(fèi)公路領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，避免了經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路游離于行業(yè)管理之外的現(xiàn)象，也消除了由企業(yè)主導(dǎo)時(shí)利用公路壟斷特性謀取暴利的可能，而非營(yíng)利的收費(fèi)模式也更容易被社會(huì)公眾理解和接受。
實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還降低公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
日本收費(fèi)公路發(fā)展與我國(guó)類(lèi)似，早期修建的收費(fèi)公路造價(jià)低、流量大、還債能力強(qiáng)，主要集中在東京、大阪周邊，后期修建的公路造價(jià)高、工程難度大、交通量小、還債能力弱，且分布在相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果實(shí)行項(xiàng)目單獨(dú)核算，就會(huì)出現(xiàn)數(shù)倍于平均水平的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，超出公眾承受能力，但如果不提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一些項(xiàng)目又會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)。因此日本政府通過(guò)“機(jī)構(gòu)”實(shí)行了全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)借統(tǒng)還，通過(guò)交叉補(bǔ)貼，基本統(tǒng)一了全日本的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還消除了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合全日本收費(fèi)公路債務(wù)與收入情況，通過(guò)精密測(cè)算，日本政府在2005年改革時(shí)整體降低了10%的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。日本相關(guān)法律還規(guī)定，“機(jī)構(gòu)”每年的資產(chǎn)變化、通行費(fèi)收入、還債支出、債務(wù)余額等情況必須定期公布，接受社會(huì)監(jiān)督，消除公眾“債務(wù)越還越多”和“無(wú)法按時(shí)償還”的擔(dān)憂(yōu)。
發(fā)行債券降低收費(fèi)公路融資成本
目前，日本收費(fèi)公路建設(shè)資金主要是以專(zhuān)項(xiàng)債券等低成本融資方式為主，2005年12月至2013年2月，“機(jī)構(gòu)”共發(fā)行了101筆“日本高速道路保有債務(wù)償還機(jī)構(gòu)債券”，總額為41528億日元，債券最小面值為1000萬(wàn)日元(62萬(wàn)元人民幣)，這種方式投資門(mén)檻低，對(duì)投資者沒(méi)有任何限制，上至銀行企業(yè)、養(yǎng)老基金，下至一般百姓甚至退休老人，都可以自由公平參與，加之投資渠道簡(jiǎn)單透明，形成了供小于求的債券發(fā)行方市場(chǎng)，在滿(mǎn)足融資規(guī)模的前提下，通過(guò)投資者間的競(jìng)爭(zhēng)得到了最低的票面利率(融資成本)，最新一期利率僅為0.781%，略高于日本國(guó)債，這也是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制所確定的收費(fèi)公路投資“合理回報(bào)率”，得到了日本全社會(huì)的認(rèn)可。這種發(fā)債的方式也使得廣大公眾的利益與收費(fèi)公路的利益達(dá)成了一致，提高了公路收費(fèi)政策的社會(huì)支持度。2009年，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的日本民主黨試圖推行日本高速公路免費(fèi)，遭到了68.1%的公眾反對(duì)(其中就包括很多購(gòu)買(mǎi)了收費(fèi)公路債券的公眾)，支持高速公路免費(fèi)的只有26.1%。反觀我國(guó)現(xiàn)行的收費(fèi)公路融資模式，動(dòng)輒數(shù)十億元的投資門(mén)檻，在“拒絕”大量只需較低回報(bào)率的中小投資者和公眾投資需求的同時(shí)，也提高了收費(fèi)公路整體的融資成本。
收費(fèi)公路實(shí)行統(tǒng)一和專(zhuān)業(yè)化管理
日本收費(fèi)公路按區(qū)域組建了六家國(guó)有全資特許公司，這種投資、還債與建設(shè)運(yùn)營(yíng)相分離的模式，確保了收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)性和路網(wǎng)管理的完整性，避免了公共利益與投資利益的矛盾問(wèn)題。特別是隨著收費(fèi)公路里程的增加，特許公司運(yùn)營(yíng)管理的邊際成本持續(xù)下降。與一路一公司和誰(shuí)投資誰(shuí)運(yùn)營(yíng)的模式相比，不需要組建新機(jī)構(gòu)，裝備和人員也可以統(tǒng)一調(diào)配，大幅降低了日本收費(fèi)公路網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)成本，避免了路網(wǎng)分割管理帶來(lái)的協(xié)調(diào)成本，實(shí)現(xiàn)了路網(wǎng)服務(wù)水平的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化，也完成了日本全國(guó)收費(fèi)公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和全路網(wǎng)路況信息服務(wù)。
我國(guó)收費(fèi)公路政策設(shè)計(jì)之初，目的僅是通過(guò)收費(fèi)解決建設(shè)資金問(wèn)題，因此，我國(guó)收費(fèi)公路管理模式都是從建設(shè)角度考慮的，收費(fèi)公路也被分為還貸性和經(jīng)營(yíng)性?xún)煞N，政府要么一管就管到底，要么就完全交由投資者自己去運(yùn)作。而這些收費(fèi)公路對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，其實(shí)應(yīng)該是完全相同的公共產(chǎn)品，提供的也應(yīng)該是水平一致、標(biāo)準(zhǔn)相同的均等化公共服務(wù)。在收費(fèi)公路的實(shí)際管理中，政府和企業(yè)由于價(jià)值取向和目標(biāo)不同還產(chǎn)生了種種矛盾，政府和公眾希望能以最低的成本提供盡可能好的公共服務(wù)，企業(yè)希望借助公路的壟斷特性實(shí)現(xiàn)利益最大化，為此還發(fā)生了還貸性公路被違規(guī)無(wú)償劃撥給企業(yè)牟利的問(wèn)題，受到了社會(huì)公眾的質(zhì)疑。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；同時(shí)把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。既要把該放的權(quán)力放開(kāi)放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好。
日本收費(fèi)公路采取的政府與企業(yè)分工合作的模式，很好地協(xié)調(diào)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的關(guān)系，充分利用了各方的優(yōu)勢(shì)和資源，調(diào)動(dòng)了各方的積極性，實(shí)現(xiàn)了三方“共贏”。這對(duì)我國(guó)未來(lái)建好、養(yǎng)好、管好收費(fèi)公路有著重大的啟發(fā)作用和借鑒意義。收費(fèi)公路進(jìn)一步突出公共產(chǎn)品屬性，是公路創(chuàng)新投融資機(jī)制，確保收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展的基石，只有進(jìn)一步強(qiáng)化收費(fèi)公路的公益性，才能更好地讓社會(huì)公眾理解和接受收費(fèi)公路政策，才能順利實(shí)施“兩個(gè)公路體系”發(fā)展戰(zhàn)略。為此，必須從統(tǒng)一所有權(quán)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的角度重新思考和設(shè)計(jì)我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展模式，只有跳出舊有的管理模式和習(xí)慣性思維，通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新收費(fèi)公路管理模式，才能實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路建、管、養(yǎng)的良性循環(huán)，才能確保收費(fèi)公路的健康和可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供更高效率、更高水平、更優(yōu)品質(zhì)、更加透明的公路出行服務(wù)。
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