日前，《中共昆明市委昆明市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)智慧城市建設(shè)的實(shí)施意見(2016-2018年)》明確提出，力爭通過三年的努力，打造區(qū)域信息輻射中心的核心區(qū)、“生態(tài)+”融合發(fā)展的示范區(qū)、資源“慧”聚的標(biāo)桿區(qū)、信息惠民的樣板區(qū)為一體的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會向高端發(fā)展。云南昆明市智慧城市建設(shè)是我國智慧城市規(guī)模化推進(jìn)的一個(gè)縮影，統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國已經(jīng)有超過500個(gè)城市在進(jìn)行智慧城市試點(diǎn)，并均出臺了相應(yīng)規(guī)劃，計(jì)劃投資規(guī)模超過萬億元。顯然，如此大的投資資金量不是政府部門或某個(gè)行業(yè)企業(yè)能承擔(dān)的。我國在其他行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)探索嘗試過政府社會資本合作(PPP)模式，國外推進(jìn)PPP模式的時(shí)間更早，對我國智慧城市建設(shè)有哪些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示?

PPP已成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式

政府社會資本合作(PPP)模式成為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金缺口逐漸顯現(xiàn)，成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。推廣運(yùn)用PPP模式有利于增加資金來源渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目管理質(zhì)量和效率，開始成為財(cái)政部、國家發(fā)改委用于解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的新手段與新方向。

目前，我國國家層面出臺了系列規(guī)范文件，啟動PPP立法工作，遴選一批項(xiàng)目試點(diǎn)，積極推動PPP模式應(yīng)用推廣。國家發(fā)改委積極籌備建設(shè)PPP項(xiàng)目庫，先后發(fā)布兩批總計(jì)2531個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模達(dá)到4.23萬億元。截至2016年7月底，已有619個(gè)項(xiàng)目簽約，總投資10019.1億元。

發(fā)達(dá)國家應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國家應(yīng)用PPP模式有哪些經(jīng)驗(yàn)?筆者認(rèn)為，主要有以下三個(gè)方面：

——組織機(jī)制方面，建立由中央層面統(tǒng)一管理的組織架構(gòu)，制定和執(zhí)行嚴(yán)格的審計(jì)、績效評級機(jī)制

一是組建專業(yè)化PPP支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)為各地項(xiàng)目提供投融資、項(xiàng)目運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的技術(shù)支持。國家層面以在財(cái)政部設(shè)立PPP中心為主，其主要職能包括三個(gè)方面：提供PPP行業(yè)篩選、PPP模式和沖突解決機(jī)制設(shè)計(jì)等政策建議;參與項(xiàng)目審核，提供技術(shù)支持和項(xiàng)目財(cái)政資金融資，增強(qiáng)市場投資人信心;搭建PPP政策和項(xiàng)目信息平臺，促進(jìn)市場信息公開透明。地方層面以地方政府行業(yè)協(xié)會為主，主要負(fù)責(zé)為各地方政府提供PPP項(xiàng)目技術(shù)援助和評估服務(wù)。

二是建立完善的PPP項(xiàng)目管理流程規(guī)范，確保資金管理公開透明，權(quán)責(zé)劃分清晰可調(diào)整，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以英國為代表，在項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)，政府與私人部門以標(biāo)準(zhǔn)合同的形式詳盡規(guī)定合作方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對及違約處理事項(xiàng)，重點(diǎn)強(qiáng)化涉及公私雙方的利益條款。在資金管理環(huán)節(jié)，由政府作為投資管理主體，對資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格考核和跟蹤，定期公開資金使用情況。在項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)，由項(xiàng)目參與主體組建項(xiàng)目委員會，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目合約條款開展定期審核;設(shè)定專門的第三方仲裁機(jī)制，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目合約條款進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，保證項(xiàng)目合作目標(biāo)的一致性、公正性和有效執(zhí)行。

——項(xiàng)目管理方面，以長期合作為導(dǎo)向，注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及收益分配模式設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目長期可運(yùn)營

一是制定城市長期總體規(guī)劃框架，為PPP模式應(yīng)用提供基礎(chǔ)條件。政府制定面向未來較長時(shí)間段的城市總體規(guī)劃，從目的、任務(wù)、效果的角度明確城市未來發(fā)展愿景，并使之具備較強(qiáng)的法律約束力與規(guī)劃延續(xù)性，為市場參與PPP建設(shè)奠定可預(yù)期基礎(chǔ)。典型代表如《曼徹斯特(2010-2030)》、《阿姆斯特丹(2010-2040)》、《新加坡(2015-2050)》等。

二是執(zhí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目評定標(biāo)準(zhǔn)，針對性設(shè)計(jì)因地制宜、切實(shí)可行的項(xiàng)目運(yùn)營方案。通過嚴(yán)格評估決定項(xiàng)目采取PPP的財(cái)務(wù)可行性，以此為基礎(chǔ)，針對性設(shè)計(jì)合理的合營方案并嚴(yán)格執(zhí)行，確保項(xiàng)目運(yùn)營的長效性。如美國印第安納波利斯市，通過特許經(jīng)營模式，將城市3631個(gè)停車電子計(jì)時(shí)表50年的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給施樂公司，由該公司負(fù)責(zé)該存量項(xiàng)目的整體維護(hù)和運(yùn)營管理。在收益分成方面，設(shè)置了一個(gè)規(guī)定額度，當(dāng)項(xiàng)目收入未達(dá)到該額度時(shí)，政府按30%分成;當(dāng)超過該額度時(shí)，按60%分成。通過創(chuàng)新運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)各參與方多方共贏。

——資金來源方面，以商業(yè)貸款和資本市場為主，輔以區(qū)域開發(fā)銀行、產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政資金等，形成多元化金融服務(wù)體系

PPP模式驅(qū)動項(xiàng)目融資模式由政府信用融資向“政府信用+項(xiàng)目資產(chǎn)”融資轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)逐步回歸到項(xiàng)目本身的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)上，再輔以完整的契約體系和清晰的法律結(jié)構(gòu)，商業(yè)融資得以成為主要渠道，融資成本也大大降低。具體融資渠道包括：一是商業(yè)貸款，包括銀團(tuán)貸款等。二是資本市場，包括地方政府發(fā)行的政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜约百Y產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。三是PPP基金，從國際市場來看主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。四是財(cái)政資金，政府通過財(cái)政資金注入占有項(xiàng)目公司一定比例的股權(quán)，將有限的財(cái)政資金直接投入項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目方向的有效把控。

對我國智慧城市領(lǐng)域應(yīng)用的啟示

我國當(dāng)前智慧城市建設(shè)以政府為推進(jìn)主體全面鋪開，但由于缺乏對智慧城市系統(tǒng)性工程的認(rèn)識，加之對于智慧城市運(yùn)營模式考慮不足，導(dǎo)致部分智慧城市規(guī)劃盲目追求大而全，建設(shè)運(yùn)營資金需求規(guī)模巨大;重建設(shè)輕運(yùn)營，缺乏項(xiàng)目運(yùn)營及收益模式設(shè)計(jì)等，部分項(xiàng)目難以為繼。為創(chuàng)新智慧城市發(fā)展模式，拓展智慧城市建設(shè)投融資渠道，破解智慧城市大規(guī)模投資和可持續(xù)運(yùn)營困局，建議加快引導(dǎo)和推進(jìn)PPP模式在智慧城市領(lǐng)域的試點(diǎn)應(yīng)用和推廣普及，促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展。筆者建議，政府層面應(yīng)該從以下幾個(gè)方面開展工作：

一是建立智慧城市多元化投融資體系，以模式創(chuàng)新促進(jìn)融資擔(dān)保從政府信用向項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，吸引企業(yè)通過商業(yè)銀行貸款、申請社會基金、發(fā)行企業(yè)債及項(xiàng)目收益?zhèn)刃问椒e極參與智慧城市建設(shè)，拓展項(xiàng)目資金來源，提高資金流的穩(wěn)定性。

二是提高智慧城市專業(yè)化運(yùn)營水平，通過吸引社會資本參與智慧城市運(yùn)營，發(fā)揮社會資源在項(xiàng)目管理、資金周轉(zhuǎn)、服務(wù)質(zhì)量提升等方面的專業(yè)優(yōu)勢，形成智慧城市項(xiàng)目長效化運(yùn)營機(jī)制。

三是完善PPP項(xiàng)目第三方評價(jià)機(jī)制，降低項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。聚焦智慧城市重大建設(shè)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、合約制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入第三方考評機(jī)構(gòu)，定期評估項(xiàng)目實(shí)施情況，動態(tài)調(diào)整價(jià)格預(yù)案，確保利潤率處于合理空間。