當前，學術界對電子政務服務外包模式的研究基本上停留于IT服務外包層面，缺乏基于電子政務的分析框架，模式研究跟政府管理存在脫節的現象。全國各地政府部門近年來在電子政務服務外包方面大膽創新，積累了一些經驗，亟需理論上加以闡述。
電子政務服務外包，指政府部門將其信息化規劃、建設、監理、運維和信息資源管理、業務管理等工作中過去自建或者自管的內容通過市場化機制或授權委托交給專業機構來完成，主要包括技術咨詢、系統建設及運維、數據傳輸、數據采集加工、設備托管、數據備份、業務執行、項目籌資等內容。本文在外包服務分析框架的指導下，結合政府部門的外包實踐介紹電子政務服務中存在的流程式外包、混合式外包、創新式外包，并對這三種模式進行了比較分析。
一、外包分析框架
分析電子政務服務外包之前，需要區分自建自管、政府采購和外包。自建自管就是政府自行投資、自行建設和自我管理電子政務業務系統和基礎設施一種傳統服務模式，系統的產權屬于建設單位——政府部門門。政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為;政府采購可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和其他方式。外包只是通過政府采購或者其他方式將業務系統的籌資、建設、管理和信息資源管理、業務管理的某些環節交由社會機構來負責，系統的產權在政府部門和社會機構之間可能發生轉移。自建自管也不完全是由政府部門或其下屬單位親自建設和管理，也可以通過政府采購的方式委托給社會機構來建設和管理，但是政府部門仍然承擔建設和管理的最終責任。政府采購只是自建自管和外包的商業方式之一。
基于電子政務建設和管理的經驗，電子政務服務外包分析框架可以采用下列方式。
表1電子政務服務外包分析框架
電子政務發展階段 平臺建設 業務上網 協同服務 智能決策 其他
當地外包市場 不成熟 基本成熟 成熟 其他
外包參與部門 信息化主管部門 業務主管部門 下屬事業單位 政府關聯企業 社會機構
外包起因 規避不正之風 部門人手不足 建設資金壓力大 轉移技術風險 建設工期緊等
外包就緒條件 系統和業務需求 外包管理能力(技術和項目) 外包邊界和責任 承包機構合作關系 其他
外包依據 技術難度 業務敏感性 產權清晰 投資規模 業務成熟
外包內容 平臺建設和運維 系統建設和運維 業務需求技術方案 基礎設施租用 項目監理等
外包方式 委托建設 合作建設 租賃使用 其他
外包風險 服務責任界定 人員異動管理 知識產權 業務持續可控 技術壁壘
電子政務服務外包分析框架主要包括電子政務發展階段、當地外包市場、外包參與部門、外包起因、外包就緒條件、外包依據、外包內容、外包方式、外包風險等九項分析內容，每項分析內容都有具體的判斷指標。各項分析內容在分析框架中的地位、它們之間的邏輯關系及各個指標項的具體含義采用文字的方式解釋如下。
電子政務發展階段是判斷外包各項分析指標的起點。電子政務發展可以歸納為起步、擴展、成熟、創新四個大階段，根據每個階段的建設重點又可以分為平臺建設、業務上網、協同服務、智能決策等階段。本部門電子政務建設和應用所處的發展階段不同，外包的內容和模式選擇也就各異。
當地外包市場的成熟程度是選擇外包模式的基本條件。無論哪種形式的外包，最終還是要靠外包企業來具體承擔，靠當地的行業主管部門來監管。目前還沒有專門的企業外包資質供政府部門選擇評價。選用外包，需要了解是否可以獲得合格的本地化外包服務企業，判斷外包市場的成熟度。
外包參與部門決定了外包管理的工作分工。信息化主管部門、業務主管部門、政府下屬事業單位和政府關聯企業都會參與到外包過程中來，而且，它們之間的關系也影響著外包模式的選擇。信息化主管部門可以委托社會機構代為建設和管理業務系統和基礎設施。業務主管部門可以不自己建設業務平臺，而直接使用社會機構提供的平臺。政府下屬事業單位和關聯企業可以直接承擔外包工作，或者代表政府部門管理外包
外包起因直接影響著外包模式的選擇。當前，政府部門面臨著信息技術人才匱乏、基礎設施落后和資金壓力大等制約因素。各級政府部門開始由自建自管轉向服務外包，尋求解決之道。從現實經驗來看，政府部門的外包起因主要有五個方面：本部門信息化人才儲備不足和工作精力有限、規避來自各種渠道的不正之風、建設資金整體上壓力大、面臨較大的技術風險、項目建設工期緊迫等。
外包就緒條件是推行外包的理性依據。外包失敗，多數原因在于外包就緒沒有進入狀態。具體來說，系統和業務需求是否明確、部門的外包管理能力(包括技術管理和項目管理)是否具備、外包邊界和責任是否清晰、外包主管部門和承包機構可否建立起良好的合作關系可以作為判斷外包就緒的主要標準。
外包依據是選擇外包內容的判斷標準。外包就緒條件具備之后，并不意味著必須對外開展外包，還需要判斷是否有必要外包。外包的判斷依據主要有技術難度、業務敏感性、產權清晰、投資規模、業務成熟等。技術難度小，政府部門可以不借用外部力量，利用下屬事業單位自行解決。業務比較敏感，政府部門最好自建自管。基礎設施或業務系統建成后的產權能夠做到清晰明確，才可以考慮外包。投資規模大，籌資難度也就大，政府部門不僅可以考慮外包，而且通過外包模式創新來借用社會資金。業務相對穩定，外包需求變更少。
外包內容受制于發展階段、外包市場成熟度、外包就緒條件和外包依據等要素。從技術角度來講，網絡基礎設施、業務系統、網站等可作為外包的重點;從業務角度來看，內部管理、決策支持、非生產性作業等可作為外包的重點。不同發展階段，外包內容有所區別。信息化建設初期，外包主要集中于平臺建設、終端維護和單個部門業務項目開發，進入發展階段以后，外包主要集中于統一網絡維護、共用系統開發等。外包內容可以概括為平臺建設和運維、系統建設和運維、業務需求分析和方案設計、基礎設施租用、項目監理等。
外包方式主要由外包起因、外包參與部門來決定。政府部門選擇外包的動機和參與到外包過程中的各個部門之間的關系大體上決定了外包的具體方式。外包方式目前主要有委托建設、合作建設、租賃使用這三種。委托建設就是政府部門或下屬事業單位將自建自管內容通過市場機制或者授權方式委托給其他機構來建設和管理。合作建設就是政府部門和下屬事業單位或者關聯企業共同建設。租賃使用則是政府部門通過購買等商業方式使用社會機構建設和管理的系統或者平臺。
外包不是包治百病的良藥，存在較大的風險。外包風險管理能否取得成功，取決于服務責任界定、人員異動管理、知識產權、業務持續可控、技術壁壘等。服務責任需要做到可控可量化可評價。承擔外包工作的重要工作人員的變動會影響到工作進度和工作質量。軟件開發過程中產生的需求分析和系統設計方案、信息資源等屬于政府部門的知識產權，但是，外包公司很容易未經授權加以開發利用或者直接應用到其它商業項目中。在軟件開發過程中，信息化所支撐的業務依賴軟件系統，業務運作和業務數據容易暴露于外包機構，政府部門對業務的主控權就會打折扣。此外，技術難度較大的業務系統的核心技術，容易為外包公司所控制，政府部門掌握起來比較困難。
二、三種外包模式
基于外包服務的分析框架，我國電子政務服務外包大致可以分為流程式外包、混合式外包和創新式外包三種模式。這種模式分類方法來自于作者的2007年國家信息中心《電子政務服務外包的模型與制度框架研究》子課題研究成果，詳見社會科學文獻出版社《電子政務藍皮書:中國電子政務發展報告No.5》，2008 年。
流程式外包是指傳統上由政府部門或下屬事業單位自建自管的電子政務服務的某些環節或者所有流程交由專業機構處理，政府部門負責外包合同的監管并承擔電子政務建設和管理的最終責任。流程式外包這種方式在政府部門中相當普遍。混合式外包是指電子政務服務由政府部門的下屬事業單位或者關聯企業來負責具體實施，提供給主管單位或者其他相關政府部門使用，承擔外包任務的下屬事業單位或者關聯企業可以將電子政務服務的某些環節外包給社會其他機構，但仍然代表上級政府部門承擔電子政務建設和管理的最終責任。混合式外包主要存在于
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