近年來，國家多部委發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等多項政策文件，提出到2020 年，我國將建成一批特色鮮明的智慧城市。政策的出臺促進了我國智慧城市建設(shè)進入了一個新階段，“智慧城市”和“信息惠民”等信息化手段成為推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，通過新技術(shù)提升城市的綜合管理效率和水平并解決與民生相關(guān)的實際問題成為新的發(fā)展趨勢，國家智慧城市建設(shè)與發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面。

隨著智慧城市建設(shè)的深入開展，政府自建自營的傳統(tǒng)模式已經(jīng)遠不能滿足發(fā)展需求，再加上地方政府負債高企，在《預(yù)算法實施條例》和《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕154 號）文件等法律法規(guī)出臺實施后，地方政府財政支出能力有限，資金之困成為阻礙智慧城市建設(shè)發(fā)展的一大難題。為此，《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》文件精神指出，要盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）發(fā)展的制度體系，以適應(yīng)新形勢下的發(fā)展需求。因此，PPP 模式引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關(guān)注，將市場機制引入智慧城市建設(shè)已經(jīng)成為必然選擇。PPP 模式被視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥，如何應(yīng)用好PPP 模式成為智慧城市建設(shè)的熱門話題。

PPP 模式下智慧城市建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、社會資本和公眾利益等多元主體，涵蓋投融資、建設(shè)、運營維護、監(jiān)管等智慧城市項目全生命周期。

一、PPP 模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展中作用

1. 充分實現(xiàn)財政資金的最佳價值

首先，通過社會資本方的競爭性選擇來加強壟斷領(lǐng)域的競爭，為項目的設(shè)計、建設(shè)到運營整個生命周期提供持續(xù)的激勵；其次，利用社會資本投資方的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高、效率更高和更有創(chuàng)造性的服務(wù)，帶來更富創(chuàng)新性的收入來源；再次，將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更有控制能力的社會投資方；最后，促使政府方和社會資本方對各自的風(fēng)險和成本進行全面、長期的考慮，以最低的長期經(jīng)濟成本在項目期限中持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2. 彌補政府財政資金的不足

智慧城市建設(shè)項目投資大、周期長，而當(dāng)前許多地方政府債務(wù)負擔(dān)較重，沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金之間的矛盾，政府需引入多元化社會投資，為破除融資困境提供新渠道。PPP 模式被引入智慧城市建設(shè)后，為換取特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時企業(yè)承擔(dān)了大量政府性債務(wù)，既解決了建設(shè)資金不足的問題，也緩解了政府增量債務(wù)；此外，在逐利動機的驅(qū)動下，社會資本方將充分利用其優(yōu)勢，在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)項目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。

3. 提升智慧城市服務(wù)的水平

在PPP 模式下，為保持全面信息化、高度智能化、更加精確化、非常人性化的可持續(xù)公共服務(wù)，實現(xiàn)投資的最大收益，同時也為提高自身商譽，社會資本方必須具有滿足用戶需要、提升服務(wù)水平的內(nèi)在動力。同時，社會資本方所具有的商業(yè)頭腦和管理經(jīng)驗，專有技術(shù)和專業(yè)人員以及類似項目的經(jīng)歷和經(jīng)驗，為服務(wù)水平的提升提供了客觀支持。

4. 降低智慧城市建設(shè)運營成本

對于社會資本方而言，降低成本以獲得更大的利潤是其可持續(xù)性發(fā)展的動力，PPP 模式可以充分利用這一特性，激勵社會資本方通過制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟、創(chuàng)新性技術(shù)和更加靈活地采購與締約方式，降低一般管理費用，以提高效率和降低成本。

二、PPP 模式下智慧城市的發(fā)展趨勢

隨著各類智慧城市參與者的積極涌入，以及政府?dāng)?shù)據(jù)的不斷開放，我國的智慧城市將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢。

1. 互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與數(shù)量大幅度增加

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將會以行業(yè)應(yīng)用和云計算為切入點，通過開放的合作模式推動智慧城市的建設(shè)。同時，國家層面將通過財政改革，以購買服務(wù)的方式向社會資本方支付可用性服務(wù)費，作為項目發(fā)起人推動智慧城市的發(fā)展。目前，中國智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)合作大于競爭的特點，智慧城市的建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，其中涉及多層面和多領(lǐng)域問題，需要生態(tài)系統(tǒng)中的各類廠商共同合作，尤其在通信端口要展示開放性的姿態(tài)才能做好智慧城市，通過建設(shè)模式的創(chuàng)新促進生態(tài)系統(tǒng)的衍變。

2. 政府與社會資本合作成為主流

智慧城市是城市信息化的一種形態(tài)，是包含全新要素和內(nèi)容的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，政府既抓管理又管運營，極易導(dǎo)致城市發(fā)展財政不足、可持續(xù)發(fā)展乏力、管理效率低下等諸多問題。借助民間社會資本的力量，將市場機制和經(jīng)營理念引入城市建設(shè)管理，既拓展城市管理的綜合資源，又提升城市綜合管理的能力和質(zhì)量。事實已經(jīng)證明，政府與社會資本合作（PPP）模式比政府投資為主的方式更有利于智慧城市建設(shè)實施，未來智慧城市發(fā)展的這種趨勢將更明顯。

3. 智慧社區(qū)將成為智慧城市發(fā)展的切入點

智慧社區(qū)作為智慧城市的重要組成部分，是城市管理、政務(wù)服務(wù)和市場服務(wù)的載體。隨著智慧城市技術(shù)手段的普及，智慧社區(qū)的項目也會快速發(fā)展。各企業(yè)將會加快在智慧社區(qū)行業(yè)的布局，智慧社區(qū)將成為爭奪亮點，隨著商業(yè)模式創(chuàng)新、技術(shù)推廣和數(shù)據(jù)沉淀競爭會日趨激烈。

4. 大數(shù)據(jù)發(fā)掘?qū)⑻嵘腔鄢鞘畜w驗

隨著智慧城市數(shù)據(jù)中心建設(shè)中云計算概念的加入，數(shù)據(jù)中心的云化技術(shù)能夠更好地提升數(shù)據(jù)中心海量數(shù)據(jù)的支撐能力，在整合智慧城市平臺建設(shè)中，通過大數(shù)據(jù)發(fā)掘等方式實現(xiàn)智慧城市的體驗明顯提升。

5. 信息安全將成為智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略重點

在智慧城市的建設(shè)過程中信息資源是重要的組成部分，其建設(shè)的成效將會直接影響智慧城市的體現(xiàn)。而信息安全作為輔助支撐體系，是智慧城市建設(shè)的重中之重。如何建設(shè)信息安全綜合監(jiān)控平臺，如何強化信息安全風(fēng)險評估體系，將成為智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略重點。政府方面應(yīng)該著力將智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施分級分類，繼續(xù)深化在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及信息資源方面的安全防護；企業(yè)方面應(yīng)該加強產(chǎn)業(yè)合作，形成合力，推動中國安全信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

6. 智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系將不斷完善

在國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會和國家發(fā)改委的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系由總體框架、支撐技術(shù)與平臺、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)與宜居、管理與服務(wù)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟、安全與保障等七個類別的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會以技術(shù)要求類標(biāo)準(zhǔn)為主，正式立項開展標(biāo)準(zhǔn)研制的智慧城市標(biāo)準(zhǔn)有15 項，已經(jīng)取得了重要成果。

7. 原有的城市信息基礎(chǔ)設(shè)施將全面升級

伴隨著“寬帶中國”戰(zhàn)略的落實，我國寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不斷擴大，傳輸和接入能力不斷增強，無線通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋率顯著提升，三網(wǎng)融合取得顯著進展，為智慧城市建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三、PPP 模式下智慧城市建設(shè)存在的問題

1. 我國智慧城市建設(shè)處于探索階段，各方面需進一步完善

1）發(fā)展路徑呈碎片化，整體性不足。智慧城市的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)根據(jù)城市特點科學(xué)定位，理性安排發(fā)展次序，明確發(fā)展重點，以城市發(fā)展需求為導(dǎo)向，把握建設(shè)智慧城市的正確路徑。

2）信息資源整合缺少標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)保障。數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵要素，整合資源是智慧城市建設(shè)的核心內(nèi)容，信息孤島成為資源整合的障礙。因此需加強行政體制改革，以法律、標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，強有力地推進協(xié)調(diào)機制以打破信息壟斷。

3）終端智能硬件設(shè)施滯后影響了智慧城市的整體推進。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、三網(wǎng)融合、數(shù)字鴻溝、移動盲區(qū)等現(xiàn)象存在，城市精準(zhǔn)化運行管理的支撐力度有限。

4）本土智慧城市集成商實力薄弱，本土企業(yè)相對外資企業(yè)的優(yōu)勢不明顯。

5）技術(shù)應(yīng)用對產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)不明顯。應(yīng)用項目、信息技術(shù)在各產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域的規(guī)模效應(yīng)尚未形成，地方政府投資乏力，在各種因素的綜合作用下，智慧城市對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動效應(yīng)不明顯。

6）網(wǎng)絡(luò)信息安全面臨嚴(yán)重威脅。重要信息和個人信息容易受到網(wǎng)絡(luò)黑客的攻擊，信息安全突發(fā)事件的協(xié)同響應(yīng)能力急需提升。

2. PPP 模式下直接投資收益更加具有價值隱性，給政府與社會資本方帶來諸多迷惑

1）PPP 模式不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長效合作機制。當(dāng)前仍有些地方政府僅把PPP 視為一種融資工具，大力推廣PPP 模式的目的是替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強加給社會資本方，而社會資本方自主權(quán)益受到影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)發(fā)展觀念，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，互相監(jiān)督，強化合作，發(fā)揮社會資本的效率優(yōu)勢。

2）收益不明導(dǎo)致政府與社會資本難達共識。收益預(yù)期不可控是造成政府與社會資本對智慧城市PPP 項目參與熱情不高的根本原因。我國智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，而相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失也導(dǎo)致客觀評價依據(jù)缺乏，另外存在的其他不可控因素也會使收益時間不確定，收益達不到資金預(yù)期。政府有責(zé)任承擔(dān)兜底風(fēng)險，但因收益不明確導(dǎo)致政府可能承擔(dān)的兜底金額無法明確，這無疑也影響了政府在引入PPP 模式推進智慧城市建設(shè)上的積極性。

3）PPP 法規(guī)體系不健全導(dǎo)致無法有效約束政府失信行為。在智慧城市PPP 項目失敗案例中，存在地方政府單方面違約，社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益，導(dǎo)致出現(xiàn)社會資本利益受損的情況。如簽約后重復(fù)談判、降低承諾價格、拖欠項目公司經(jīng)費，最終導(dǎo)致項目失敗。

四、PPP 模式在智慧城市發(fā)展中的關(guān)鍵要素

1. 智慧城市PPP 項目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)是績效監(jiān)控和支出機制的依據(jù)，PPP 項目投資商、運營商、建造商等最終需要向政府購買方和消費者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)成果。政府部門須仔細考慮自己購買服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及長期提供服務(wù)產(chǎn)品或服務(wù)的價格，特許經(jīng)營期，項目的可持續(xù)性，政府的收益等方面產(chǎn)出指標(biāo)；同時，還需明確各項產(chǎn)出指標(biāo)的定性或定量評價效果。

產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)在采購服務(wù)前就要確立，這對政府能力確實是一項挑戰(zhàn)，也是項目成敗、能否找到合適的合作伙伴的關(guān)鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么，是設(shè)施還是服務(wù)，還要弄清楚市場到底有無能力提供所需服務(wù)。所以，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)一般需要滿足標(biāo)準(zhǔn)要明確、服務(wù)的成果可測量、企業(yè)能提供、企業(yè)可以做到、政府可以定期及時檢查等要求。在三公原則下，政府也可邀請有合作意向的社會資本方共同參與確定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。

2. 智慧城市項目技術(shù)方案的可行性

1）提供整體性的解決方案實現(xiàn)系統(tǒng)集成早期的智慧城市建設(shè)普遍存在設(shè)計分散、各自運營的特點，如公安部門負責(zé)建設(shè)智能監(jiān)控系統(tǒng)，行政服務(wù)中心牽頭優(yōu)化網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)、衛(wèi)生部門負責(zé)智慧醫(yī)療等，系統(tǒng)之間由于標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、體制機制等一系列問題，很難成為協(xié)同高

效的整體，從而降低了運營效率。在PPP 模式下，從規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、運營服務(wù)等各個環(huán)節(jié)都會交由社會資本方，由其提供一攬子解決方案，進行統(tǒng)一投融資、建設(shè)、運營布局和維護。比如一些智慧城市建設(shè)走在全國前列的城市，就是采用整體解決方案，從頂層設(shè)計入手，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢，全面規(guī)劃“安全、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、水資源管理、交通和服務(wù)型政府”6 大系統(tǒng)，從而實現(xiàn)城市整體數(shù)據(jù)共享，大幅度提高了智慧城市的運營效率。

2）建設(shè)開放性的信息平臺大數(shù)據(jù)時代的信息和數(shù)據(jù)在智慧城市的建設(shè)和運營中扮演著重要角色。“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)是出于信息安全的考慮，也是城市管理本身體制造成的問題。大數(shù)據(jù)是智慧城市運營的基礎(chǔ)，沒有開放共享的數(shù)據(jù)支撐就談不上真正的智慧城市，因此運用開放式的信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是必然趨勢。

3）注重實用性的建設(shè)理念國家發(fā)展改革委聯(lián)合七部委發(fā)布的《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出“以人為本，務(wù)實推進”的基本原則，強調(diào)智慧城市建設(shè)要突出為民、便民、惠民。實用性的要求決定了在智慧城市的建設(shè)須因地制宜、量體裁衣，充分考慮城市的實際需求，發(fā)揮城市的優(yōu)勢資源和個性特點，避免照搬照抄。比如智慧醫(yī)療、社保、交通、防災(zāi)、社區(qū)、校園等方向的發(fā)展。

4）推進融合化的發(fā)展路徑促進產(chǎn)業(yè)升級建設(shè)智慧城市可以有效帶動電子信息產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)及服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的快速發(fā)展，還可以有效改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、提升企業(yè)運行效率，強調(diào)城市整體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有機結(jié)合，以智慧城市建設(shè)帶動產(chǎn)業(yè)升級，通過產(chǎn)業(yè)升級促進智慧城市建設(shè)向更高層次發(fā)展。

3. PPP 模式下融資的可得性

1）上層交易結(jié)構(gòu)設(shè)計智慧城市的建設(shè)和運營主體究竟應(yīng)該是誰，在這個問題的認(rèn)識上很多試點城市走過一段彎路。建設(shè)初期，由于盲目跟風(fēng)，很多城市沒有經(jīng)過認(rèn)真論證，全部由政府主導(dǎo)、地方財政出錢，這就造成一些公共信息服務(wù)平臺、智慧交通等投入資金量比較大的領(lǐng)域，由于地方財政資金難以持續(xù)地承擔(dān)項目建設(shè)和后續(xù)運維費用而中途擱置或者不能正常發(fā)揮功效。實踐證明，在資金、技術(shù)、管理、人才、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多要素都受到制約的前提下，要想確保智慧城市的建設(shè)運營具有可持續(xù)性，須摒棄政府部門大包大攬的傳統(tǒng)觀念，引進更多的社會力量一起參與、共同推進，采用聯(lián)合建設(shè)運營的多元化發(fā)展模式。觀念的轉(zhuǎn)變帶來的是模式創(chuàng)新，其中比較典型的是PPP 模式，政府或其出資代表與社會資本方共同出資成立項目公司，另一方面政府授權(quán)行業(yè)主管部門為實施機構(gòu)與項目公司簽訂PPP 項目合同，并監(jiān)督項目公司的規(guī)范運作，借助社會資本或項目公司先進的技術(shù)、管理理念、人才、資金、服務(wù)，在項目全生命周期內(nèi)向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的可用性服務(wù)，通過政府購買服務(wù)方式，支付可用性服務(wù)費和績效運營服務(wù)費，鼓勵社會資本投入。

2）PPP 模式下運作方式的選擇在考慮PPP 模式下運作方式的選擇時，應(yīng)綜合考慮智慧城市項目的回報機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、資產(chǎn)權(quán)屬等因素，根據(jù)項目運作方式的決定因素選用適宜的運作方式；根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本特許模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）的規(guī)定，主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)- 擁有- 運營和建設(shè)- 運營- 移交等模式。

3）交易結(jié)構(gòu)的投融資結(jié)構(gòu)在智慧城市項目識別準(zhǔn)備階段，通過評審專家對當(dāng)?shù)卣斦С瞿芰Φ恼撟C，客觀評價地方政府支付信用基礎(chǔ)，是否有能力承擔(dān)支付責(zé)任，經(jīng)論證當(dāng)?shù)卣呢斦С瞿芰υ谝?guī)定的范圍內(nèi)的，按照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》國發(fā)[2015]51 號文件精神，確定項目資本金金額，通過對項目資本金的明確，項目公司通過合法的融資工具籌集債務(wù)性資金，項目投融資結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計可以在一定程度上減輕財政壓力、減少財政支出，同時減輕社會資本方的融資壓力，有效地解決建設(shè)和運營維護中的資金難題。

4）項目資本金及股權(quán)結(jié)構(gòu)政府結(jié)合財政支出的能力情況明確資本金出資金額或出資比例，與社會資本方共同成立項目公司，通過股東協(xié)議書和項目公司章程的約定，形成合作伙伴關(guān)系，同時為社會資本方或項目公司的融資提供增信的措施。

5）項目回報機制合理化設(shè)計由于智慧城市項目的公益性較強，加上我國智慧城市的發(fā)展處于探索階段，在智慧城市的系統(tǒng)中只有部分子系統(tǒng)具有使用者付費基礎(chǔ)的特征，大多數(shù)子系統(tǒng)為純公益性質(zhì)，無使用者付費基礎(chǔ)；加上國家及智慧城市行業(yè)還未制定相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)，因此我國智慧城市項目在PPP 模式下采用政府付費的回報機制，運營期間，政府依據(jù)項目公司的運營維護及績效考核情況，合理考慮運營維護成本及利潤，根據(jù)項目公司提供的公共服務(wù)情況，通過績效考核的方法向項目公司支付可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費，使項目收益具備可行性。

6）績效監(jiān)測與支付智慧城市項目在PPP 模式下的績效監(jiān)管主要由兩項制度完成，即績效監(jiān)控和支付機制，作為對PPP 項目“物超所值”的閉環(huán)，績效管理的原則、內(nèi)容和方式也要在社會資本方采購階段確立。績效監(jiān)測依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而實施，績效監(jiān)測主要是圍繞服務(wù)的可得性進行，由政府部門提出服務(wù)的可得性要求，在實施過程中對服務(wù)可得性進行監(jiān)測，最后由政府部門根據(jù)服務(wù)可得性完成狀況進行支付。

績效監(jiān)測一般由政府或政府委托專業(yè)第三方實施，政府與社會資本雙方在采購談判的過程中就要約定績效監(jiān)測的制度或標(biāo)準(zhǔn)，包括監(jiān)測的主體、內(nèi)容、方式、頻率和費用等，并在合同中加以明確。績效考核制度或標(biāo)準(zhǔn)可從定性和定量兩方面進行科學(xué)周詳?shù)目剂浚绯邪烫峁┓?wù)并達標(biāo)，會獲得績效得分；而如果未提供服務(wù)或提供服務(wù)未達標(biāo)就可能扣分；對承包商而言，扣分意味著收益損失，承包商需要及時改正，否則，政府授權(quán)實施監(jiān)管機構(gòu)會對承包商進行層層加罰和扣分。

支付機制也依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)實施。它是PPP項目最鮮明的特征之一，是確保項目操作風(fēng)險向服務(wù)的提供者進行成功轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵要素，也是PPP 項目合同最重要的部分。

7）風(fēng)險識別與分配

在PPP 模式下智慧城市項目涉及政治風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運維風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟風(fēng)險及其他風(fēng)險，其中政治風(fēng)險主要指本國內(nèi)部和外部的政治狀況和政局穩(wěn)定性，政府對智慧城市PPP 項目的支持程度，稅收政策變化等；建設(shè)風(fēng)險包括設(shè)計變更、缺陷，技術(shù)不成熟，建設(shè)成本超支，工期延誤，工程質(zhì)量不過關(guān)等；運維風(fēng)險包括運維費用超支，保養(yǎng)維修費用超過預(yù)期，設(shè)施設(shè)備運行異常，運維人員造成運維不達標(biāo)等；宏觀經(jīng)濟風(fēng)險包括國家匯率波動，通貨膨脹率的波動，貨幣風(fēng)險等，該類風(fēng)險會直接影響到項目財務(wù)成本、償債能力和股東利益。

智慧城市項目涉及各類潛在風(fēng)險，在風(fēng)險共擔(dān)的原則下，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等、風(fēng)險可控的原則，由最有能力消除、控制或

降低風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險；在政府和社會資本方之間合理分配項目風(fēng)險，一般情況下法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，項目設(shè)計、建造、經(jīng)濟和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)。政府和社會資本方之間實現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險分配并不是指政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移的最大化，而是指在承擔(dān)一定風(fēng)險的情況下，實現(xiàn)項目價值最大化；因此，并非所有的風(fēng)險都由社會資本方承擔(dān)，在風(fēng)險轉(zhuǎn)移水平的變化區(qū)間內(nèi)，經(jīng)分析及測算，選擇最優(yōu)風(fēng)險轉(zhuǎn)移水平，最終實現(xiàn)整個項目價值最大化；以PPP 項目合同為基礎(chǔ)，通過約定的方式在項目合同協(xié)議中明確具體項目風(fēng)險，在風(fēng)險分配時應(yīng)遵循風(fēng)險與收益對等的原則，合同條款中應(yīng)關(guān)注風(fēng)險管理成本和風(fēng)險損失承擔(dān)的責(zé)任主體、計算方法和支付方式，在尊重其獲得與風(fēng)險相匹配的收益水平的權(quán)利。

PPP 模式下智慧城市項目實施期限較長，一些風(fēng)險可能會出現(xiàn)政府和社會資本都無法預(yù)料的變化，導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生概率上升或財物損失增加，在項目協(xié)議中，應(yīng)按項目參與方的財務(wù)實力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險損失承擔(dān)上限，不能由某一方單獨承擔(dān)超過其承受能力的風(fēng)險。

4. 項目經(jīng)濟效果評價與財務(wù)測算

智慧城市項目在PPP 模式下其財務(wù)評價效果如何，從財務(wù)可行性的角度應(yīng)用財務(wù)分析的各種方法，對可行性研究報告及其他相關(guān)數(shù)據(jù)和國家法律法規(guī)的規(guī)定，分析影響收入、成本、費用和利潤以及各項比率的因素，全面分析各個因素對某一個經(jīng)濟指標(biāo)的影響; 需要將當(dāng)期的各種絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)與歷史數(shù)據(jù)進行比較，在經(jīng)營狀況和經(jīng)營成果的發(fā)展變化中尋求其變動的原因，力求預(yù)測出項目未來的發(fā)展趨勢。

在智慧城市PPP 項目中，財務(wù)分析建立在項目財務(wù)效益與費用估算的基礎(chǔ)上，分析項目的財務(wù)生存能力、盈利能力、償債能力，進行項目財務(wù)評價時，財務(wù)報表是進行財務(wù)評價的主要依據(jù)，財務(wù)分析通過編制財務(wù)分析報表，計算財務(wù)指標(biāo)判斷項目的財務(wù)可接受性，明確項目對財務(wù)主體及投資者的價值貢獻，為項目決策提供依據(jù)。財務(wù)的效益和費用分別在經(jīng)營收入和總成本費用中進行分析和計算，在此基礎(chǔ)上進一步進行財務(wù)評價指標(biāo)分析。

1）項目財務(wù)生存能力指標(biāo)：凈現(xiàn)金流量、盈余資金。

在PPP 項目中，現(xiàn)金流的活躍性是反映項目生存能力的重要標(biāo)志，分析財務(wù)報表的現(xiàn)金流在資本市場考核項目是否具有融資的可行性的要素之一，通過考察項目計算期內(nèi)的投資、融資和經(jīng)營活動所部所產(chǎn)生的各項現(xiàn)金流入與流出，計算凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，分析項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運營，現(xiàn)金流分為全部投資現(xiàn)金流和社會資本投資現(xiàn)金流，以實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性。

2）項目盈利能力指標(biāo)：折現(xiàn)率、項目財務(wù)內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值、貸款利率、合作周期、項目投資回收期。在盈利能力分析中，一般先進行融資前分析，在融資前分析結(jié)論滿足要求的情況下，初步設(shè)定融資方案，再進行融資后分析；融資前分析考察的是全部投資作為計算基礎(chǔ)，排除了融資方案變化的影響，從項目投資總獲利能力的角度，考察項目方案設(shè)計的合理性，融資前分析計算的相關(guān)指標(biāo)，作為初步投資決策與融資方案研究的依據(jù)和基礎(chǔ)。融資后分析以融資前分析和初步的融資方案為基礎(chǔ)，考察項目在擬定的融資條件下的可行性，分析中以動態(tài)分析為主，靜態(tài)分析為輔；首先確定現(xiàn)金流入與流出，編制項目資本金現(xiàn)金流量表，利用資金的時間價值的原理進行折現(xiàn)，計算項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)和財務(wù)凈現(xiàn)值，考察項目資本金可獲得的收益水平。

3）項目償債能力指標(biāo)：資產(chǎn)負債率、流動比率、速動比率。根據(jù)資產(chǎn)負債表的數(shù)據(jù)，反映債權(quán)人發(fā)放貸款的安全程度和衡量企業(yè)流動資產(chǎn)的短期債務(wù)到期以前可以變現(xiàn)或立即用于償還的流動負債能力，反映流動財務(wù)狀況的比率之一，判斷企業(yè)的償債能力。

4）財務(wù)假設(shè)：在財務(wù)分析過程中是非常重要的一個環(huán)節(jié)，以項目的資本性投入為出發(fā)點，以項目的資本獲利能力為評價標(biāo)準(zhǔn)，計算項目經(jīng)營期內(nèi)凈現(xiàn)金流量的貼現(xiàn)值為基本方法，按照規(guī)定的項目期限確定期限，經(jīng)營期結(jié)束后項目資產(chǎn)清理殘值為零，直接按稅收法規(guī)的規(guī)定報表進行財務(wù)分析計算。

5. PPP 模式在智慧城市發(fā)展中的核心要素歸納

北京中建政研信息咨詢中心結(jié)合成功落地實施的智慧城市PPP 項目實戰(zhàn)經(jīng)驗和同行業(yè)失敗案例分析，總結(jié)出影響PPP 模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用成敗的核心要素如下。

其一，政府與社會資本之間的信任度是關(guān)鍵，即政府方和社會資本方之間關(guān)系好壞、信任度高低是決定PPP 項目成敗的第一個關(guān)鍵因素，PPP 好比一場政府和社會資本合作的婚姻，那么，這場婚姻的成功或者失敗，毫無疑問首先取決于雙方的關(guān)系好壞和信任度高低。

在項目實施過程中，有的政府方和社會資本方之前已有所接觸，互相已有相當(dāng)了解、信任，該項目又符合國家有關(guān)政策，而政府推廣應(yīng)用PPP 模式，還有專項推廣、獎補資金，雙方經(jīng)過友好協(xié)商，決定采用PPP 模式進行合作；對當(dāng)?shù)卣畞碚f，該社會資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長期合作伙伴；對社會資本方來說，當(dāng)?shù)鼐褪且粋€家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤，目前政府開放公共服務(wù)領(lǐng)域供社會資本投資，增加了投資機會，雙方愿意對有關(guān)項目按照PPP 模式繼續(xù)合作，雖然該項目目前面臨不少具體困難，但由于雙方合作意愿強烈,一定會想方設(shè)法克服困難，成功率相當(dāng)高。

現(xiàn)實中并不是所有項目的合作雙方早已相互熟悉，大多得經(jīng)過一個相識、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前地方大多數(shù)項目都類同于這類項目，處于“識別”或者“準(zhǔn)備”階段；政府有項目，而社會資本方有資金、先進的技術(shù)、管理，雙方尋求合作是正常的，但有的項目是長期不停磋商，連個初步意向也難定，有的項目本身條件太好，挑花了眼；有的項目條件差，別人看不上就走了；還有就是不上心或者心理狀況欠改善，導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無果，最終難以建立成熟、穩(wěn)定、互信的合作關(guān)系；簡而言之，在維護己方核心利益的前提下，雙方關(guān)系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也得搞成；反之，如果關(guān)系不到、信任不足，不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難，步履維艱。

其二，政府方和社會資本方的綜合實力。這句話在PPP 項目實踐中“實力決定一切”。社會資本方在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計、施工、維運、人脈關(guān)系綜合實力強，承接項目來就會攻城略地；社會資本實力不足，與規(guī)模較大的PPP項目要求不匹配，“小馬拉大車”，項目進展勢必困難重重，“門當(dāng)戶對”原則在PPP 實踐中非常重要；政府方面實力強，領(lǐng)導(dǎo)層團結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、項目落地率高；因此對政府方來說，一定要把好同類項目市場的預(yù)測和社會資本方的資格預(yù)審關(guān)。

其三， 項目本身的質(zhì)量、價格、性價比、收益率等要素很關(guān)鍵。PPP 項目合作期限長達10~30 年不等，6%~8% 左右的項目財務(wù)內(nèi)部收益率只是一個參考，而“逐利”是資本固有的特性，在PPP 模式下允許社會資本獲得合理的利潤而不允許暴利，因此政府與社會資本方在合作過程中，社會資本追求增加收益，降低成本實現(xiàn)贏利預(yù)期，穩(wěn)定收益保底收益獲得贏利保障，而政府則要實現(xiàn)社會效益最大化。

智慧城市項目現(xiàn)階段處于探索階段，PPP 模式下智慧城市項目基本屬于“公益性”類，加上項目情況復(fù)雜、進展緩慢、成功率低；必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項目投資額較大、投資期較長、前期準(zhǔn)備方面困難較多、預(yù)計運營期收益不確定性較高、預(yù)期基本無收益，加上當(dāng)?shù)卣疅o補償性資源或補償不足等。處于少量使用者付費或無使用者付費狀態(tài)，無法保障社會資本方投資成本的回收和合理回報，社會資本投資積級性不高，因此社會資本要獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益，除了政府給予優(yōu)惠政策及給予補償性資源外。因此智慧城市PPP 項目能否成功推出，與項目本身的“質(zhì)量”“價格”、收益率密切相關(guān)。

其四，PPP“人”至關(guān)重要，人的能力和態(tài)度對能否做成事情無疑起到相當(dāng)重要的作用。首先是能力，政府與社會資本方發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行能力的前提之一是首先要懂得PPP 的相關(guān)政策與內(nèi)涵，懂得怎么做PPP 和操作規(guī)程，懂得怎么指導(dǎo)有關(guān)部門、單位、機構(gòu)、企業(yè)做PPP，懂得怎么回答有關(guān)從業(yè)人員提出的問題；其次是態(tài)度，對待PPP 的態(tài)度。態(tài)度決定一切，對PPP 持積極態(tài)度的地方領(lǐng)導(dǎo)、部門單位人員可能沖在PPP 工作的前線，抓具體工作、遇到問題進行分析、想辦法解決問題；持相對消極態(tài)度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來、甚至不來參與。

其五，注重制度建設(shè)，從“補建設(shè)”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，提升城市整體效率出發(fā)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟效益，對社會效益好，操作規(guī)范性較強的智慧城市PPP 項目給予適當(dāng)補貼，制定收益標(biāo)準(zhǔn)和收益細則。項目實施過程中驗收標(biāo)準(zhǔn)和移交標(biāo)準(zhǔn)明確，避免政府和企業(yè)就驗收或移交細節(jié)糾纏不清；其次是收益細則，在收益達不到約定的情況，政府負責(zé)兜底；筆者認(rèn)為，相關(guān)主管部門應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，例如允許項目公司進行廣告、商業(yè)等開發(fā)，讓社會資本方感到有利可圖，這樣才能吸引社會資本。此外政府應(yīng)考慮允許保險基金、社保基金、住房基金、等大型基金和資產(chǎn)證券化融資工具用于投資智慧城市PPP 項目，放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善智慧城市投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營壓力。此外，還要增強服務(wù)意識，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項目管理模式，超前做好智慧城市項目系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計、功能定位、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計條件等方面的工作，對項目起導(dǎo)向作用。