一、智慧城市頂層設(shè)計

1.難以落地的頂層設(shè)計

建設(shè)智慧城市的地區(qū)都要做頂層設(shè)計，頂層設(shè)計質(zhì)量問題卻一直未得到充分討論，應(yīng)該補(bǔ)上這一課。

目前全國已有幾百個城市提出建設(shè)智慧城市，規(guī)劃的投資早已超過萬億，迄今三分之二還處于頂層設(shè)計階段，項目啟動僅五分之一，雖然人人強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計的重要性，但卻很少看到頂層設(shè)計成功應(yīng)用的例子，普遍的評價是：頂層設(shè)計過于高大上而難以落地。

2.沒有約束力的頂層設(shè)計

頂層設(shè)計在多數(shù)政府部門中并不具有權(quán)威性，因為智慧城市項目啟動最重要的是保證資金，而頂層設(shè)計并無資金提供能力，很多項目是由縱向管理系統(tǒng)提供啟動資金，地區(qū)配套，這些項目的推動并不需要頂層設(shè)計批準(zhǔn)，人們看不到頂層設(shè)計對智慧城市建設(shè)項目的約束力，頂層設(shè)計只會不斷地增加內(nèi)容而不敢削減各部門所報的建設(shè)項目，使方案過于臃腫無法落地。

3.公眾看不懂的頂層設(shè)計

智慧城市的頂層設(shè)計公眾看得懂才能提出意見，然而國內(nèi)大多數(shù)智慧城市的頂層設(shè)計公眾既看不到又看不懂，城市居民也沒有渠道發(fā)表自己的意見。一些頂層設(shè)計不是為公眾做的設(shè)計，只是為向政府要錢的設(shè)計。智慧城市設(shè)計遠(yuǎn)離公眾必使智慧城市建設(shè)遠(yuǎn)離公眾監(jiān)督，不受監(jiān)督的建設(shè)方案很容易成為資金浪費(fèi)的黑洞。

4.地區(qū)經(jīng)濟(jì)支撐不起的頂層設(shè)計

智慧城市頂層設(shè)計嚴(yán)重的問題是投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府財政的支持能力，也超出了社會的籌資能力，因而很難啟動，頂層設(shè)計人員不敢取消政府部門報出的項目，只能增添項目，投資規(guī)模越來越大，直至達(dá)到財政根本無力支持的程度。

5.必須審視頂層設(shè)計的科學(xué)性

智慧城市頂層設(shè)計能夠成功實施的例子極少，無法證明智慧城市頂層設(shè)計方法的科學(xué)性。對于既沒有質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)又沒有質(zhì)量檢查辦法的頂層設(shè)計，其質(zhì)量令人懷疑。盲目輕信頂層設(shè)計將會帶來智慧城市建設(shè)的重大損失，本文就此提出一些審視頂層設(shè)計質(zhì)量的建議。

二、信息化成功率與不確定性

1.數(shù)據(jù)處理與信息服務(wù)的成功率差別

目前智慧城市規(guī)劃多以信息化工程為主要內(nèi)容，研究不同的信息化工程建設(shè)中的成敗率，有助于提高智慧城市信息化建設(shè)的成功率。

政府?dāng)?shù)據(jù)處理業(yè)務(wù)的成功率極高，特別是統(tǒng)計數(shù)據(jù)處理項目，用計算機(jī)來替代人工進(jìn)行規(guī)范的業(yè)務(wù)處理幾乎全是成功的。

數(shù)據(jù)庫的成功率不盡相同，處于業(yè)務(wù)流程之中的數(shù)據(jù)庫成功很高，而政府內(nèi)部信息服務(wù)的數(shù)據(jù)庫較低，為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的數(shù)據(jù)庫更低，用戶需求的不確定性降低了內(nèi)部服務(wù)型數(shù)據(jù)庫的成功率。

2.為基層服務(wù)與為高層服務(wù)的成功率差別

基層業(yè)務(wù)工作信息系統(tǒng)成功率高是因基層業(yè)務(wù)工作的規(guī)范性便于計算機(jī)化，工作人員嚴(yán)格按規(guī)范進(jìn)行操作，穩(wěn)定的流程保證了成功率。

為高層服務(wù)的項目不論是信息服務(wù)還是提供決策支持，成功率都很低。盡管決策支持系統(tǒng)一直被列為建設(shè)重點，但始終成效不大，政府內(nèi)部的信息服務(wù)系統(tǒng)一直未能發(fā)揮預(yù)期的作用。

3.業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享與高層信息共享的成功率差別

政府部門之間的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享雖然困難，但啟動了都能做成功，這種共享是業(yè)務(wù)系統(tǒng)對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)共享操作列入流程之中（如銀行貸款要查詢信用數(shù)據(jù)庫、辦理簽證要查詢控管人群數(shù)據(jù)庫），流程的確定性保證了數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的成功應(yīng)用。

為決策服務(wù)的信息共享系統(tǒng)卻很難成功，決策者要從數(shù)據(jù)中提取信息，但信息內(nèi)容是隨意的，使用者有多種信息渠道可供選擇，信息渠道的競爭性也增加了應(yīng)用的不確定性，信息共享系統(tǒng)開發(fā)者很難適應(yīng)這些不確定性。

4.目標(biāo)含糊不清的系統(tǒng)難以成功

一些信息化口號很容易產(chǎn)生誤導(dǎo)，如“信息共享能提高工作效率”、“大數(shù)據(jù)改善政府決策”，會混淆手段與目標(biāo)的關(guān)系，誤把“信息共享”、“大數(shù)據(jù)”當(dāng)成目標(biāo)，目標(biāo)與手段的混亂增加了因迷失方向而引起失敗。

控制論認(rèn)為不確定的目標(biāo)是無法控制的，含混不清的任務(wù)無法測量，不可測的目標(biāo)必然無法管理，現(xiàn)狀與目標(biāo)的差距不清晰會失去改進(jìn)方向。

5.信息技術(shù)只能解決確定性問題

信息化建設(shè)的成功率與面對問題的確定性密切相關(guān)，這種相關(guān)性是由信息技術(shù)的本質(zhì)決定的。每種解決問題的方法都有與生俱來的局限性，信息技術(shù)用軟件來重復(fù)人類解決問題的辦法來創(chuàng)造效率，其先決條件是人們將解決問題的邏輯以計算機(jī)語言的形式存入計算機(jī)，計算機(jī)語言是形式邏輯語言，只能解決形式邏輯語言能夠描述的問題，只有確定性的任務(wù)才能用形式邏輯語言描述，可計算與可編程是等價的，計算機(jī)只能解決確定性問題。

三、不確定性是如何產(chǎn)生的

1.確定性與不確定性的辯證關(guān)系

確定性與不確定性是思維形成的對立概念，兩者的區(qū)別是相對的，與思維的場景有關(guān)，任何確定性在窮追之后都會展現(xiàn)出不確定性，而在特定環(huán)境下可被忽略的不確定性卻可視為確定性，一切皆因思維的場景而變。認(rèn)識的精確性離不開近似與忽略，排除了近似的圓周率將無法使用。確定性與不確定性的區(qū)分視環(huán)境而定，目標(biāo)精度范圍內(nèi)控制不了的因素才是不確定性因素。

2.規(guī)模擴(kuò)大增加不確定性

智慧城市是應(yīng)用實踐問題而不是純粹理論問題，需要從實踐的視角來認(rèn)識智慧城市建設(shè)中的確定性與不確定性。業(yè)務(wù)的確定性與否與管理幅度有關(guān)，業(yè)務(wù)部門自己的信息化任務(wù)是確定性的，因領(lǐng)導(dǎo)人能夠排除本部門業(yè)務(wù)流程中的不確定性。然而智慧城市面對的是諸多業(yè)務(wù)部門、范圍是整個城市，量變必然引起質(zhì)變，信息系統(tǒng)建設(shè)管理問題已經(jīng)變?yōu)橘Y源分配問題，變?yōu)轫椖抗芾淼募钆c約束問題，已經(jīng)變?yōu)椴淮_定性問題，智慧城市的頂層設(shè)計必須以應(yīng)對不確定性為中心。

3.服務(wù)期的延長將增加不確定性

統(tǒng)計數(shù)據(jù)處理是一次性項目，成功也是一次性的，容易成功。而信息服務(wù)不同，它是長期項目，隨時都可能因跟不上形勢的需要而被宣布失敗，長期服務(wù)的項目要適應(yīng)環(huán)境變化、需求改變、技術(shù)變化與機(jī)構(gòu)變化，這些變化很難預(yù)測，只能靠業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)構(gòu)自己去應(yīng)對未來出現(xiàn)的新問題，維持長久的服務(wù)能力。

4.效益目標(biāo)的不確定性

影響信息化效益的因素既多又不確定，影響長期服務(wù)系統(tǒng)效益的外部因素更多，多數(shù)因素并不是僅靠信息技術(shù)就能夠解決的，在有競爭的環(huán)境下不確定性更加明顯，例如新產(chǎn)品能否得到市場歡迎是不確定的，政府的公共服務(wù)系統(tǒng)能否得到公眾的青睞也是不確定的，能否碰到顛覆性的外部競爭更是不確定的，對于變化越來越快的外部環(huán)境，人們?nèi)狈﹂L遠(yuǎn)的預(yù)見能力，因此智慧城市的頂層設(shè)計不宜做太長遠(yuǎn)的規(guī)劃，三、五年足矣。

5.人腦參與引發(fā)的不確定性

沒有人腦參與的流程業(yè)務(wù)的信息化很容易成功，一旦流程中有人腦智慧介入項目的成功率就大大下降，人腦參與會帶來許多不確定性。典型的例子是為領(lǐng)導(dǎo)層決策服務(wù)的信息化項目，領(lǐng)導(dǎo)層的決策行為不是信息技術(shù)可模擬的，其涉及的信息范圍也不是信息系統(tǒng)能夠準(zhǔn)確提供的，不同的領(lǐng)導(dǎo)人思維方式、知識背景很不同，對信息系統(tǒng)需求會不一樣，人腦思維的不確定性使信息技術(shù)很難適應(yīng)，這也是決策支持系統(tǒng)、現(xiàn)場指揮系統(tǒng)很難做好的原因。

四、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的不確定性

1. 從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)識智慧城市

智慧城市的頂層設(shè)計是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。城市的資源都是有限的，智慧城市的頂層設(shè)計并不是要設(shè)計出最完美的信息技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃，而是利用有限的資源借助信息技術(shù)手段做對城市長遠(yuǎn)發(fā)展最有價值的事情。城市資源有限性要求人們必須從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來評價頂層設(shè)計，不是信息技術(shù)水平?jīng)Q定優(yōu)劣，而是以資源創(chuàng)造社會價值的綜合效率決定頂層設(shè)計的優(yōu)劣。

2. 人工智能能否解決不確定性問題

人工智能的發(fā)展使一些不確定性問題得到了解決，特別是Alpha go戰(zhàn)勝了圍棋大師李世石，人們對人工智能、大數(shù)據(jù)充滿了期望，期待新技術(shù)能夠解決過去解決不了的不確定性問題。

投入足夠的精力，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等人工智能等技術(shù)是可以解決一些不確定性問題的。人工智能不是簡單地模仿人類的思維方式，而是把思維問題變?yōu)榇髷?shù)據(jù)的處理，機(jī)器學(xué)習(xí)主要是概率學(xué)習(xí)，這樣人工智能問題就變?yōu)榇髷?shù)據(jù)計算問題了，如果有足夠的數(shù)據(jù)供計算機(jī)學(xué)習(xí)，不確定性問題似乎可以解決了，問題是這種方法是否經(jīng)濟(jì)劃算。

3. 不確定性問題的解決取決于成本

人工智能解決不確定性問題的主要措施是把它變?yōu)榇髷?shù)據(jù)計算，如果我們有足夠豐富的大數(shù)據(jù)資源（囊括了各種可能性的數(shù)據(jù)），那么很多不確定性問題是能夠解決的，難題是獲取大數(shù)據(jù)資源的成本高低。數(shù)據(jù)收集與分析處理都需要成本，付出昂貴的大數(shù)據(jù)成本是否值得？不確定性問題的解決已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，是投入大量資源去解決它還是想辦法繞過它？

政府可以動用大量精力與資源去查詢恐怖事件的嫌疑犯，卻不可能用同樣多的精力與資源去改善對一位普通的困難戶服務(wù)，這是因為前者會因制止了一項恐怖活動而挽回了巨大的損失，而對每一個困難戶都調(diào)用大量資源去服務(wù)就很不劃算，有限的資源無法支持過于昂貴的為民服務(wù)。

4. 效益視角也是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

智慧城市建設(shè)的效益導(dǎo)向即是經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)向，效益是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，是投入資源與產(chǎn)生價值之差。效益與成本均因人而異，同一件事情對于不同的人成本、價值并不一樣，智慧城市應(yīng)關(guān)注公眾立場，資源是公眾的，頂層設(shè)計要用有限的資源為公眾做最有價值的事情，公眾會評估每一項目產(chǎn)生的社會價值及耗費(fèi)的資源。

5. 學(xué)習(xí)企業(yè)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維

智慧城市頂層設(shè)計多數(shù)是由政府官員（為項目甲方）與信息技術(shù)人員（為項目乙方）共同完成的，這種合作模式因缺少企業(yè)家的參與，其思維容易偏離經(jīng)濟(jì)學(xué)軌道。企業(yè)家對目標(biāo)價值、成本效益有更高的感悟力，更符合經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，比普通人更關(guān)重機(jī)會，更多從時間維度考慮問題，普通人關(guān)注的是會計成本，而企業(yè)家關(guān)注的是機(jī)會成本，企業(yè)家行為有更強(qiáng)的目的性，智慧城市頂層設(shè)計吸納企業(yè)家思維邏輯非常必要。

五、減少不確定性提高項目成功率

1. 回避盲目的信息化概念項目

智慧城市頂層設(shè)計中有很多模糊的概念，其共性是混淆目標(biāo)與手段的界限，誤將信息共享、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等技術(shù)手段當(dāng)作目標(biāo)而模糊了實際工作中需要解決的問題，把手段當(dāng)作目標(biāo)必然會迷失方向。頂層設(shè)計不能先提出手段再去找目標(biāo)，必須依據(jù)目標(biāo)尋找恰當(dāng)?shù)模ㄎ幢厥切畔⒓夹g(shù)）手段。

2. 回避高大上的項目，做目標(biāo)具體的項目

高大上的項目不確定因素太多，即使技術(shù)上有把握在用戶環(huán)境上也會有很多麻煩而影響成功率，做簡單而具體的事情非常重要，目前國內(nèi)的信息化基礎(chǔ)環(huán)境、人才環(huán)境、知識普及程度都很差，唯簡單才能有效，進(jìn)一步的改進(jìn)可日后進(jìn)行，從實際出發(fā)永遠(yuǎn)比新技術(shù)應(yīng)用更有效。要意識到頂層設(shè)計能力的局限性，要縮短規(guī)劃期、縮小項目規(guī)模，做能夠看得請楚的事情才是頂層設(shè)計的精髓。

3. 多做面向基層的服務(wù)業(yè)務(wù)

將信息化目標(biāo)更多放在改進(jìn)基層的工作，高層管理的不確定性太多使信息化成功率很低，基層業(yè)務(wù)確定性程度高信息服務(wù)成功率也高，以基層業(yè)務(wù)為中心開展信息化建設(shè)更經(jīng)濟(jì)。

為高層領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的信息系統(tǒng)也要集中到簡單的操作性工作上，如查找資料、管理文件、編排打印等，減少領(lǐng)導(dǎo)人的事務(wù)工作時間。信息系統(tǒng)要少做替代人腦決策思維的工作，這不是信息技術(shù)所擅長的業(yè)務(wù)。

4. 減少行政干預(yù)，做經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)的業(yè)務(wù)

長期生存的業(yè)務(wù)必須具有經(jīng)濟(jì)上的合理性，否則無法持久。調(diào)動資源加快智慧城市建設(shè)固然需要行政手段支持，但行政手段是短期起作用的因素，過度依賴行政手段會忽視業(yè)務(wù)流程經(jīng)濟(jì)合理性的改進(jìn)，影響業(yè)務(wù)的可持續(xù)性。一把手工程建立的信息共享經(jīng)常會在一把手離開后而失效就是一個例子，認(rèn)真優(yōu)化業(yè)務(wù)模式運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性才是長久生存之道。

5. 釋放選擇權(quán)聚集基層智慧

有效的智慧城市不是設(shè)計師能夠規(guī)劃出來的，智慧城市來自社會的自組織，互聯(lián)網(wǎng)是自組織成效最好的例證?；ヂ?lián)網(wǎng)的應(yīng)用中?？煽吹秸椖坑幸庠曰ɑú怀?，而市場項目無意插柳柳成蔭，原因是政府項目經(jīng)常不給參與者適當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)，而市場機(jī)制項目的參與者可以自主決定參加或不參加，選擇是一種智慧行為，參與者行使選擇權(quán)是對系統(tǒng)的智慧積累，建立在兼顧參與者利益基礎(chǔ)之上的系統(tǒng)更有生命力。恰當(dāng)?shù)蒯尫胚x擇權(quán)為系統(tǒng)增添了自組織因素，會使系統(tǒng)更加健壯。

六、智慧城市頂層設(shè)計理念更新

1. 頂層設(shè)計理念需要更新

目前智慧城市頂層設(shè)計的理念存在誤區(qū)，把智慧城市等同于一般信息化工程，用系統(tǒng)工程理論設(shè)計智慧城市，需知智慧城市主要面對的是不確定性問題，而系統(tǒng)工程解決的是確定性問題，因此無法適應(yīng)智慧城市的設(shè)計。智慧城市的頂層設(shè)計必須在系統(tǒng)工程之上的新層次上進(jìn)行。

系統(tǒng)工程層次上的頂層設(shè)計是在目標(biāo)確定的環(huán)境下技術(shù)層次的頂層設(shè)計，適用于專業(yè)性的信息化項目。智慧城市是長期的、全市范圍的信息化建設(shè)，智慧城市頂層設(shè)計首要任務(wù)是組建城市發(fā)展的目標(biāo)體系，是在目標(biāo)層次上的頂層設(shè)計，城市發(fā)展目標(biāo)體系的設(shè)定是不確定性問題，無法用信息工程學(xué)理論來解決，智慧城市的頂層設(shè)計需要有高于IT的新視角。

2. 消除目標(biāo)不確定性，提升項目配套能力

智慧城市頂層設(shè)計的首要任務(wù)是組建城市發(fā)展的目標(biāo)系統(tǒng)，減少目標(biāo)的不確定性，提升獨(dú)立項目的配套協(xié)調(diào)能力，把分散、零散的智能工程任務(wù)組織為城市信息化整體的發(fā)展計劃。

智慧城市頂層設(shè)計首先要審理分散的、獨(dú)立信息化建設(shè)目標(biāo)，將之組織為城市整體的信息化能力。城市強(qiáng)大的信息服務(wù)能力來自于整合，頂層設(shè)計要著眼于信息化項目的配套與整合。目前的頂層設(shè)計人員沒有組織整合配套項目的能力，頂層設(shè)計對信息化項目膨脹無作為是其沒有權(quán)威的重要原因。

3. 跳出IT思維的局限性思考

智慧城市問題的設(shè)計不應(yīng)理解為僅是一個IT應(yīng)用問題，它是效益導(dǎo)向下的各種技術(shù)的綜合應(yīng)用促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。目前大多數(shù)智慧城市的頂層設(shè)計只是盯住信息化手段，但是國外發(fā)達(dá)國家并不這樣考慮，他們會推行自行車上下班、會安裝充電樁發(fā)展電動車、會推動垃圾分揀保護(hù)環(huán)境，信息技術(shù)與這些城市可持續(xù)發(fā)展技術(shù)緊密結(jié)合才能發(fā)揮更大的作用，頂層設(shè)計要解決IT與多種技術(shù)的配套互補(bǔ)問題。

4. 設(shè)計有生命力的運(yùn)行機(jī)制

機(jī)制問題對能夠求立竿見影的信息化短期項目不重要，對長期業(yè)務(wù)則非常重要。智慧城市是長期的事業(yè)，其項目效益是長期效益，機(jī)構(gòu)不僅要長期生存還要能長期服務(wù)，長期環(huán)境的不確定性使靜態(tài)系統(tǒng)設(shè)計升級為生命系統(tǒng)設(shè)計。頂層設(shè)計無法預(yù)料未來的各種變化，無法設(shè)計出能適應(yīng)未來變化的系統(tǒng)，但是可以設(shè)計能自動適應(yīng)未來變化的運(yùn)作機(jī)制，使機(jī)構(gòu)在環(huán)境變化時自我完善，繼續(xù)創(chuàng)造效益。規(guī)劃要為新機(jī)構(gòu)建立效益激勵機(jī)制，建立發(fā)現(xiàn)問題及時修復(fù)的反饋循環(huán)，反饋改進(jìn)越有效系統(tǒng)生命力越強(qiáng)，智慧城市項目靠自適應(yīng)機(jī)制保持活力。

5. 規(guī)劃合作創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境

城市的創(chuàng)新活力不能直接操縱，頂層設(shè)計只能從改善城市的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境入手推動城市創(chuàng)新。新生產(chǎn)力主要來自社會資源的組織創(chuàng)新，降低資源重組的成本是提升城市創(chuàng)新能力的關(guān)鍵措施。頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)通過改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)思想自由交流、推行標(biāo)準(zhǔn)化與互操作、推動信息化項目的開放合作，促進(jìn)創(chuàng)新成果的再集成等措施，推動城市信息化創(chuàng)新更加繁榮。