10月31日，國家能源局召開新聞發布會表示，到三季度末，光伏發電裝機已達到1.2億千瓦，這標志著“十三五”規劃中“1.05億千瓦”的下限目標已經完成。比規劃完成時間提前逾三年，輕松實現“十三五”開發目標。
一問規劃規模與現實情況為何差距巨大？
如此快速地達標似乎并不令人驚詫。早在光伏“十三五”規劃頒布之初，就有多方聲音預測，“十三五”末，我國光伏裝機容量將輕松突破2億千瓦。
就在《太陽能發展“十三五”規劃》發布的去年12月，彼時我國光伏發電新增裝機容量達到3454萬千瓦，累計裝機7742萬千瓦，這一數字已經達到規劃目標1.05億千瓦的73.3%。同時，分布式光伏裝機激增之勢已經顯現，去年全年新增裝機容量424萬千瓦，比2015年增長200%。
在大基數、高增長的現實下，規劃裝機目標的實現自然易如反掌。不僅如此，國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創軍也給出了正面回應：規劃制定之時全社會用電量增速尚低、成本控制上尚未出現重大技術突破，加之另辟蹊徑的分布式光伏和政策推動的光伏扶貧，規模擴張實屬“必然”。
反觀規劃目標，1.05億千瓦以上——“以上”二字似乎給予了裝機目標一個無限上浮的可能。如李創軍所言，1.05億千瓦只是發展的下限目標。“‘十三五’未來幾年的光伏發電發展仍有空間。”早在今年1月，國家能源局新能源司副司長梁志鵬也曾針對這一規劃規模進行了回應。彼時，梁志鵬的用詞是“指導性發展規模”。
誠然，在市場環境不斷成熟的今天，規劃數字本就不應作為發展的硬性要求。但規劃的指導性卻不容小覷。而如今，跨度五年的規劃在不足兩年的時間內就得以完成，無論是“下限”抑或“指導”，這樣的節奏看似情理之外，卻在意料之中，又不免讓人疑竇頓生。
二問規劃目標為何前后不一？
從《能源發展“十三五”規劃》到《電力發展“十三五”規劃》，從《可再生能源發展“十三五”規劃》到《太陽能發展“十三五”規劃》，關于光伏發電的“十三五”裝機目標一直確立在1.05億千瓦的數字上。然而就在不久前發布的《可再生能源發展“十三五”規劃實施指導意見》中，細分到各省的新增建設規模方案中卻悄然出現了1.05億千瓦以外的增量。
根據《指導意見》所附《2017-2020年光伏電站新增建設規模方案》，河北、山西、山東、內蒙古等21個省（區）截至2020年的規劃并網目標合計已經達到1.28萬千瓦。而若不以并網作為衡量標準，僅計算新增建設規模并計入領跑者計劃2017年起每年800萬千瓦的指標，2017-2020年光伏累計新增建設規模約為8650萬千瓦，疊加截至2016年底已完成的7742萬千瓦裝機，到“十三五”末，我國光伏裝機將達到約1.64億千瓦。
不僅如此，在《規模方案》后的9條備注信息中進一步明確，北京、天津等7個省（區、市），甘肅、新疆（含兵團）、寧夏3個棄光限電嚴重省（區），以及河北省張家口市均不在《指導意見》的細分之列，或“自行安排”，或“待棄光限電情況明顯好轉后另行研究確定”，或“根據國家批復的有關專項規劃建設”。此外，分布式項目、村級扶貧電站和跨省跨區輸電通道配套建設的光伏電站也不予計入。
規劃的口子越開越寬，細分方案與統一規劃尚存差異——是規劃制定之初本就留好的浮動空間，還是有關部門針對現實情況做出的及時調整？隨著光伏市場的進一步發展，分布式“風口”來臨，光伏扶貧飽受青睞，未來三年，規模調高的“政策紅利”是否還會再現？
三問規劃科學性如何體現？
在一次次政策調整中，似乎是市場發展引領了目標規劃，那規劃的科學性又應如何體現？
在新一輪電力體制改革中，提高可再生能源發電和分布式能源系統發電在電力供應中的比例是基本原則之一。在光伏市場飛速發展的背景下，在規劃目標不斷調整的過程中，越來越多的光伏發電將規模化接入電網。但同時，發電側隨機性電源的增加必須輔以相應的調峰能力方可保證電網的安全穩定。換言之，對于光伏發電的規劃更應放眼電力供給側甚至整個電力系統的平衡。
平衡來自于電源的合理配置，更離不開電力市場建設、交易體制等環節的科學設計。電力市場如何才能更加密切地反映電力系統運營的真實情況？各市場間的靈活性電源如何進行資源交換和共享？一系列問題都應成為建設規劃過程中需要綜合權衡的因素。
作為全球裝機第一的光伏大國，中國光伏的發展固然離不開強有力的政策支持。但從無到有，從小到大，從弱到強，市場自發的內生動力有目共睹。當目標數字遭遇現實沖擊，當五年規劃明顯滯后于行業發展，“使市場在資源配置中起決定性作用”的聲音似乎更能為中國光伏的未來指明方向。
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