7月1日，可再生能源綠色電力證書(shū)正式開(kāi)始認(rèn)購(gòu)，標(biāo)志著今年2月3日國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》（以下稱《通知》），以及《綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)規(guī)則（試行）》（以下稱《規(guī)則》）正式實(shí)施。綠證破冰試水，能源綠色革命有望掀開(kāi)新的一頁(yè)。
推行綠證是形勢(shì)也是趨勢(shì)
“配額制+綠證交易”，基本含義是在國(guó)家（或地區(qū)）電力建設(shè)中，強(qiáng)制要求可再生能源發(fā)電必須達(dá)到規(guī)定的數(shù)量或比例，配額義務(wù)承擔(dān)者在無(wú)法自己開(kāi)發(fā)可再生能源的情況下，可以選擇購(gòu)買(mǎi)與配額義務(wù)量相當(dāng)?shù)木G證來(lái)完成自身承擔(dān)的配額義務(wù)。可交易綠證系統(tǒng)的建立，為配額義務(wù)的履行提供了一種非常靈活的機(jī)制，成為國(guó)際上普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策。英國(guó)、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國(guó)和印度等20多個(gè)國(guó)家以及美國(guó)29個(gè)州和華盛頓特區(qū)均實(shí)施了配額制考核。
從政策特有的屬性來(lái)看，“配額制+綠證交易”是一種強(qiáng)制性與市場(chǎng)性相結(jié)合的手段，可以保證可再生能源按照一定的規(guī)劃目標(biāo)有計(jì)劃、有步驟的發(fā)展。建立在配額制基礎(chǔ)上的綠證交易具有明顯的優(yōu)勢(shì)：發(fā)展目標(biāo)明確，既保證了可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，又保證了可再生能源的市場(chǎng)需求，使資金和資源在不同地區(qū)之間進(jìn)行交換，促進(jìn)地區(qū)之間的資金流通，實(shí)現(xiàn)可再生能源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置；政策的框架結(jié)構(gòu)也更具有穩(wěn)定性，政府通過(guò)最低程度的行政參與來(lái)推動(dòng)可再生能源發(fā)展，有利于降低管理成本。
當(dāng)前，中國(guó)推行綠證，既是形勢(shì)，也是趨勢(shì)。
從形勢(shì)上看，《可再生能源法》自2006年實(shí)施以來(lái)，以風(fēng)電和光伏發(fā)電為代表的可再生能源發(fā)展突飛猛進(jìn)，成為推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要力量。但隨著其裝機(jī)規(guī)模的不斷增大，可再生能源電力在發(fā)展空間、電力系統(tǒng)融入、技術(shù)創(chuàng)新以及政策保障方面都面臨著愈加嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
數(shù)據(jù)顯示，2016年中國(guó)棄風(fēng)、棄光率分別高達(dá)17%和19%。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)宏觀背景，以及電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻壓力外，現(xiàn)行可再生能源政策機(jī)制及其執(zhí)行效率也是重要原因。可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金缺位，自2013年9月之后并網(wǎng)的項(xiàng)目補(bǔ)貼遲遲未能兌現(xiàn)，截至2016年年底，累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口已達(dá)600億元，若沿用現(xiàn)有的技術(shù)、成本以及補(bǔ)貼思路，到2020年補(bǔ)貼缺口將擴(kuò)大到2000億元以上。這將增加可再生能源發(fā)電企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，影響其盈利性，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)，對(duì)整個(gè)可再生能源發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源比重達(dá)到15%的目標(biāo)，僅僅依靠建立在“標(biāo)桿電價(jià)+財(cái)政補(bǔ)貼”之上的可再生能源政策難以達(dá)到。
雖然因?yàn)樵谂漕~義務(wù)承擔(dān)者、配額指標(biāo)確定及分解、納入配額范疇的合格資源等方面一直存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致可再生能源配額制度推進(jìn)壁壘重重，至今沒(méi)能在中國(guó)落地實(shí)施，但面對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼壓力以及棄風(fēng)棄光日趨嚴(yán)重的事實(shí)，“先易后難、分步實(shí)施”無(wú)疑是折中的次優(yōu)選擇。先建立基于自愿的綠證交易制度，從需求側(cè)培育綠色電力市場(chǎng)，然后再擇機(jī)推出配額制，將可再生能源補(bǔ)貼從單一財(cái)政補(bǔ)貼方式逐步轉(zhuǎn)向“配額制+綠證交易”方式，從依靠政府財(cái)政支持機(jī)制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎苤葡碌氖袌?chǎng)機(jī)制，最終化解可再生能源補(bǔ)貼缺口困境。
從趨勢(shì)上看，就單一國(guó)家或一定市場(chǎng)范圍而言，可再生能源發(fā)展階段、規(guī)模程度不同，其補(bǔ)貼機(jī)制也在隨形勢(shì)變化而調(diào)整。產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府價(jià)格補(bǔ)貼推動(dòng)體量迅速壯大，隨之會(huì)帶來(lái)政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘、可再生能源企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足等一系列弊端，為實(shí)現(xiàn)可再生能源的健康可持續(xù)發(fā)展，在一定階段引入市場(chǎng)機(jī)制是必然和唯一的選擇，也是世界各國(guó)的通行做法。因此，始于20世紀(jì)90年代的“配額制+綠證交易”機(jī)制相關(guān)研究，在沉寂了很長(zhǎng)一段時(shí)間之后再一次進(jìn)入政府部門(mén)的視線。
綠證交易規(guī)則需再完善
基于自愿的可再生能源綠色電力交易體系，可以在原有電力體制框架內(nèi)以較為靈活的形式開(kāi)展，且無(wú)需觸動(dòng)原有的電價(jià)形成機(jī)制，減少交易成本，但從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾收入水平、受教育程度和綠色環(huán)保意識(shí)來(lái)看，沒(méi)有配額制支撐的綠證認(rèn)購(gòu)交易體系在推廣和可持續(xù)性方面還有待觀察。“先易后難、分步實(shí)施”的改革思路沒(méi)有錯(cuò)，后續(xù)“招數(shù)”不可拖得太久。
根據(jù)《通知》，試行綠證自愿認(rèn)購(gòu)，目的之一是“促進(jìn)清潔能源消納”，但促進(jìn)消納需要網(wǎng)源配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，優(yōu)化調(diào)度，事實(shí)上該交易規(guī)則并不能調(diào)動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)積極性，加上跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)薄弱、省間壁壘嚴(yán)重，是否能夠順暢地將可再生能源富集區(qū)的電力送到東中部負(fù)荷區(qū)域進(jìn)行消納還不能確定。目的之二是“完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制”，但基于自愿的綠證交易，其實(shí)是在靠美好愿景和情懷打動(dòng)用戶，讓他們來(lái)填補(bǔ)補(bǔ)貼缺口，認(rèn)購(gòu)參與人的熱情和參與認(rèn)購(gòu)的長(zhǎng)效性值得懷疑。
而且，在市場(chǎng)活力方面，當(dāng)前的政策設(shè)置了多個(gè)限制性條款，實(shí)際上并不利于綠證市場(chǎng)的培育。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心就是市場(chǎng)主體的獨(dú)立性，它們自主決策，獨(dú)立承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)。《通知》明確說(shuō)明“認(rèn)購(gòu)價(jià)格不高于證書(shū)對(duì)應(yīng)電量的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼金額，由買(mǎi)賣雙方自行協(xié)商或者通過(guò)競(jìng)價(jià)確定認(rèn)購(gòu)價(jià)格”。看似穩(wěn)健的語(yǔ)言，其實(shí)經(jīng)不起推敲。若是買(mǎi)賣雙方自行協(xié)商并確定成交價(jià)格，又何必限制認(rèn)購(gòu)價(jià)格？若是通過(guò)競(jìng)價(jià)方式，則更不可理喻，拍賣行拍賣，從來(lái)只給底價(jià)，未曾見(jiàn)過(guò)限制價(jià)格上限的。若有認(rèn)購(gòu)參與人愿意高價(jià)為清潔能源買(mǎi)單，又何樂(lè)而不為呢？
任何市場(chǎng)主體都是平等的，其交易目標(biāo)都是利益最大化，最高價(jià)限制無(wú)疑將賣方置于討價(jià)還價(jià)的不利地位。誠(chéng)然，綠證交易表面上可以降低政府兌現(xiàn)補(bǔ)貼的壓力和成本，但從政策導(dǎo)向上看，則有可能給好不容易燃起的可再生能源發(fā)展熱情迎頭潑上一盆冷水，可再生能源發(fā)電企業(yè)出售綠證后，相應(yīng)的電量不再享受電價(jià)補(bǔ)貼，之前投資的經(jīng)濟(jì)成本核算成為紙上談兵，不僅預(yù)期盈利無(wú)望，還有可能虧困。發(fā)展可再生能源的市場(chǎng)信心動(dòng)搖，政府政策的公信力也會(huì)受損。如要進(jìn)行價(jià)格管制，也應(yīng)制定最低限價(jià)，以最大程度地保障可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，這才是與促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相一致的。
《規(guī)則》規(guī)定，“證書(shū)在有效期內(nèi)可以且僅可以出售一次，不得再次轉(zhuǎn)手出售”。引入綠證的目的就是促進(jìn)電力負(fù)荷中心和資源中心的交流，解決地區(qū)間可再生能源資源和資金錯(cuò)位問(wèn)題。但這一規(guī)則實(shí)質(zhì)上既限制了可再生能源的流轉(zhuǎn)，也增加了認(rèn)購(gòu)人的風(fēng)險(xiǎn)。提高市場(chǎng)交易長(zhǎng)效性，理應(yīng)制定促進(jìn)市場(chǎng)交換的配套機(jī)制，激勵(lì)市場(chǎng)主體參與交易的熱情和動(dòng)力，限制交易次數(shù)的規(guī)定有待商榷。
未來(lái)，要進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家提出的能源轉(zhuǎn)型要求，從根本上解決可再生能源補(bǔ)貼及發(fā)展問(wèn)題，必須進(jìn)行重大制度創(chuàng)新，建立一套鼓勵(lì)可再生能源開(kāi)發(fā)、推動(dòng)電網(wǎng)建設(shè)、提高有效傳輸和消納可在生能源的市場(chǎng)機(jī)制。如此，建立“配額制+綠證交易”機(jī)制責(zé)無(wú)旁貸。綠證自愿認(rèn)購(gòu)的推出，只能算是邁出了一小步，未來(lái)任重而道遠(yuǎn)。
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