美國當地時間12月14日，聯邦通信委員會（FCC）舉行會議，就是否廢除2015年奧巴馬政府時期制定的網絡中立法規進行了公開投票，最終FCC以3比2的投票通過了廢除決定。此舉在美國引起軒然大波。因為這一事件不僅是美國互聯網公司和電信運營商之間勢力的此消彼長，美國監管機構在“網絡中立”管制態度上的逆轉也引發了全球對電信和互聯網監管的再思考。那么“網絡中立”的來龍去脈究竟如何？對行業未來發展又將產生怎樣的影響？

網絡中立的來龍去脈

“網絡中立”，肇始于美國在上世紀30年代，原本是出于保護小型電信運營商的需要。美國《1934年通信法》規定，任何電話公司不得阻礙接通非本公司用戶的電話。1996年，美國再次修訂《電信法》，將網絡中立的概念自動延伸擴展至網絡運營商均不得對來自非本公司用戶的數據，如郵件、視頻等設限。

美國《1934年通信法》和《1996年電信法》都對電信業務進行了分類：“第一類（Title I）”-信息服務，和“第二類（Title II）”-通信服務。顧名思義，“Title I”-信息服務是提供各種信息，如傳統的增值信息服務到新型的互聯網信息服務；“Title II”-通信服務則是指基礎通信功能，如傳統的語音通信業務。

此后，互聯網的發源地美國，對網絡中立政策進行了最早的探索和嘗試，也成為網絡中立爭論最激烈的戰場。

自2014年以來，FCC在網絡中立管制理念上幾度大變，用云譎波詭來形容似乎也不為過。

FCC此前曾經制定過一版“網絡中立指令”并于2011年8月實施，但實施一周后，美國大型電信運營商Verizon公司就將該指令連同FCC一并告上法庭，要求判決《開放互聯網指令》無效。2014年1月15日，美國聯邦上訴法院哥倫比亞特區巡回法庭否決了《開放互聯網指令》。判決稱，盡管FCC證明了其有權對寬帶業務進行監管，但是寬帶服務提供商并非“公共運營商”，而FCC未能證明其“非屏蔽”和“非不合理歧視”原則未對寬帶運營商規制過嚴。

這可以說是美國網絡中立指令實施以來，美國傳統電信運營商在相關訴訟中的首次勝利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版網絡中立法規草案。2014年5月15日，FCC以3比2的投票結果通過了新版網絡中立法規。FCC在新版網絡中立法規中建議遵循三大原則：一是所有的ISP必須對流量管理做到透明，二是合法的內容不能受到屏蔽，三是ISP不得在違背商業原則的情況下損害互聯網（包括利用附屬機構區別對待流量）。根據該草案，擁有寬帶基礎設施的服務商（如AT&T等）有望據此向使用其網絡的內容服務商收取費用。

2014年11月，時任美國總統奧巴馬的一番表態再次改變了美國網絡中立的管制走向。奧巴馬敦促FCC禁止設立互聯網“快車道”，并將寬帶服務重新定義為公共服務。

2015年2月26日，FCC投票通過了最新版“網絡中立”管制方案（《開放互聯網法令》），被稱為迄今最嚴格的“網絡中立”方案。新規則主要由三大原則組成：“不得屏蔽，不得限制，不得提供有償的差異化接入服務”。

不能屏蔽：寬帶服務提供商不可以屏蔽任何合法的內容、應用、服務和設備；不能限制：寬帶服務提供商不可以降低或者減慢合法的互聯網數據傳輸以及相關的應用、服務和設備訪問；不允許付費優先：寬帶服務提供商不可以主動劃分數據傳輸的優先等級并以此獲益，換句話說就是沒有數據傳輸的“付費快車道”。

《開放互聯網法令》的三大原則是美國對互聯網接入服務開始強力掌控式監管的具體體現。其典型標志，就是把互聯網接入服務歸類于“第二類（Title II）”通信服務。

網絡中立在全球

查詢“網絡中立”的定義不難發現，目前，全球并沒有一個明確的定義。這是由于各國對網絡中立的解讀和實現路徑都不盡相同。

2008年8月，智利通過了一項保證網絡中立的法案，成為世界上第一個批準網絡中立法的國家。此后，陸續有國家對網絡中立進行了立法規范，但到目前為止，并未形成對網絡中立監管的統一標準。

在不同國家，網絡中立規定的嚴格程度也有所不同。智利禁止任何形式的流量歧視，而另一些國家則允許某些例外。例如，在斯洛文尼亞，網絡運營商可以屏蔽垃圾信息，或是以避免網絡擁堵和安全問題為由來控制流量。挪威選擇了“合作管理”的模式，而不是制定新法律。挪威監管部門發布指導原則，而各利益相關方可以進行討論，以做出各種調整。

相比于美國的搖擺，歐盟雖然已經以法律形式確立了“網絡中立”政策，但規則內涵與美國的相比更寬松，允許互聯網接入服務商提供優化處理等服務，同時放任了在一定條件下創設“快車道”、訂立“零費率”協議等潛在的法律規避行為。

2015年10月27日，歐洲議會投票通過了歐盟理事會一項有關確立互聯網接入服務的“網絡中立”原則的提案，這個投票結果意味著“網絡中立”原則已在歐盟層面以法律形式確立。

2016年4月30日，歐盟《單一電信市場條例》（以下稱“條例”）正式施行，其中所包含的網絡中立條款要求網絡接入商（ISPs）秉持“透明、非歧視、合理”三項原則，在提供接入業務時，持中立立場，對合法內容、應用、服務、設備一視同仁。但歐盟的“網絡中立”規定相對更為寬松。允許ISPs依照服務質量的高低進行額外收費，為那些確實需要更高質量等級的“特定服務”（網絡醫療、網絡視頻等等）提供更好的網絡接入服務；ISPs可以按照法庭令的要求對內容進行封堵，以輔助司法機構的命令執行；在網絡阻塞時，采取技術手段進行流量調控；對惡意網絡攻擊進行回應；在其他法律有額外規定的情況下遵照執行等等。

事實上，在當時的歐盟內部，各成員國也未統一立場。意大利傾向于維護大型電信公司的利益，認為只有運營商實現盈利，網絡才能得到升級。英國則希望進行自我監管。而荷蘭則一貫對“網絡中立”持強硬態度。早在2012年6月，荷蘭通過了《電信法（修正案）》，其中第7.4a條為新增的“網絡中立”條文。該條文規定，“提供互聯網接入業務的公共電子通信網絡提供商，以及專門的互聯網接入業務提供商，不得對互聯網業務或應用進行封堵，或者降低其業務或應用的速度（限流）”。荷蘭的中立原則明確適用于“公共互聯網之上的業務或者應用”，對于那些不是通過公共互聯網的，例如通過ISP封閉網絡的業務和應用，如IPTV、數據密集型云計算、電信醫療業務等，則明確排除在網絡中立規制范圍之外。

后“網絡中立”時代

FCC的投票結果并不意味著網絡中立規定會立刻被廢止。反對者們已經在醞釀就此提起法律訴訟，紐約司法部部長施奈德曼（Eric Schneiderman）已宣布將領導一個有多州參與的訴訟。還有一些人希望國會能夠推翻FCC的決定。

不過，此番美國政府對“網絡中立”政策的改革只是其對電信監管方向調整的一部分。1月20日，特朗普正式就任美國總統。2月3日，FCC新任主席阿基特·帕伊宣布，撤銷此前判定運營商“零費率”服務違反網絡中立規定的報告，同時撤銷所有針對“零費率”服務的調查。這是特朗普政府針對2015版“網絡中立”法規發起的首次挑戰。此后，在今年8月，FCC又公布了的新“寬帶網絡”標準提案公告將現行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的寬帶標準，下調到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。

此次廢除“網絡中立”投票，FCC主席安杰特·帕伊在決議中表示，需要提供新動力鼓勵寬帶投資，滿足日益增長的互聯網消費需求。“重新回到輕監管框架，可以造福消費者，鼓勵競爭。（此舉）更給寬帶服務商帶來更多激勵，（促使他們）修建網絡，尤其是在網絡未覆蓋地區，和升級網絡到GB級別以及下一代5G網絡。”簡而言之，未來互聯網會更加自由和公開。

FCC當天發表聲明說，奧巴馬政府2015年推出的“網絡中立”規定對互聯網實施“嚴厲的、公共事業式的監管”，“減少了網絡服務提供商在網絡方面的投資，并阻礙了主要為鄉村消費者服務的小型網絡服務提供商的創新行為”。聲明同時表示，寬帶上網將重新歸類為“信息服務”，而移動寬帶上網將重新歸類為“私人移動服務”，不再被當作公共事業。

不管“網絡中立”最終去向如何，都是美國電信監管轉向輕管制的信號?？梢灶A見的是，隨著管制政策的調整，美國電信基礎設施建設將迎來一波新的發展。

今后，寬帶接入提供商可以通過向互聯網巨頭收取“買路錢”。而Verizon、AT&T等電信運營商近年來在內容領域的布局也將迎來收獲時節。近兩年，Verizon先后斥資44億美元和48億美元收購AOL和雅虎；AT&T則斥資485億美元收購DirecTV，推出流媒體電視服務DirecTV Now。

這些都將給網絡運營商帶來更多投資動力，促進美國網絡基礎設施的進一步普及和升級。