近日，OK區塊鏈工程院舉行了“區塊鏈行業全球監管及相關熱點問題的研討會”。來自清華大學、中國政法大學等多位專家教授探討了全球監管趨勢與經驗。

期間，全國人大財經委法案室原主任朱少平，對國家網信辦《區塊鏈信息服務管理辦法》(征求意見稿)提出意見和建議。

以下為具體內容：

很高興參加今天的座談會，我覺得制定這個“辦法”(國家網信辦《區塊鏈信息服務管理辦法》(征求意見稿))對于促進區塊鏈研究利用和有關企業對社會提供優質的區塊鏈服務十分必要。

我想先就當前區塊鏈發展中的幾個問題談點看法，同時就《區塊鏈信息服務管理辦法》(征求意見稿)提幾點初步意見。

01 區塊鏈與數字貨幣，有關聯但不是一個東西

區塊鏈和數字貨幣雖有關聯，但仍是兩個不同的東西，不能因暫禁數字資產交易而影響對區塊鏈的研究利用。

隨著數字被熱炒，區塊鏈已為許多人所熟知。由于數字貨幣交易已于去年九月被管理層暫時禁止，不少人便拿區塊鏈來說事，甚至以區塊鏈的名義掩蓋從事非法數字貨幣交易行為。雖然區塊鏈與數字貨幣關系緊密，但它們是完全獨立的兩種東西。

嚴格來說，區塊鏈先于數字貨幣的產生，它原本只是互聯網上記載有關數據的一種區塊，存在于互聯網操作人員的存儲空間，由于比特幣的產生將其用于記載底部計算方法和相關數據，特別是被爆炒才使其被人們所熟知。

所以，無論怎么理解，區塊鏈與數字貨幣都是兩種不同的東西，不能混為一談，更不能因為國家暫時禁止數字貨幣交易而影響對區塊鏈的研究利用和發展。

02 區塊鏈能為企業、政府廣泛利用

一般而言，區塊鏈中的區塊可以存儲兩大類數據，一是底部算法數據，通過這種算法進行區塊鏈接;二是其他實用數據，如企業、機關、社會組織的產品、技術、客戶、會員等數據。

由于大多數人基于數字貨幣認識的區塊鏈，從而以為區塊鏈只能做數字貨幣，這是一種誤解。其實區塊鏈中存儲的數據，既可以是數字貨幣的相關信息，也可以是其他應用數據，包括企業、機關、社會組織生產的產品、技術、匯集的客戶、貨源、供應商等。

他們把這種數據信息存進區塊鏈，用以保存、溯源、陳列、推廣、交易、防偽和安全等，故而所有企業，政府機關、社會組織都可以利用區塊鏈的這種功能，實現自己的上述目的。

因此，區塊鏈技術具有廣泛的應用前景。

03 數字貨幣的四大分類

前面談到，區塊鏈中的區塊可以存儲兩類不同信息，存成數字貨幣信息它就是數字貨幣。

數字貨幣的產生是因為人們在互聯網物聯網交易中需要即時支付，此時如有網幣，交易雙方即可當即點擊支付，沒有這種貨幣就只能到網外通過支付寶或網銀等方式進行支付，從而大大降低網絡交易的效率。

在這種需求中，中本聰設計出比特幣，但起初只是用作游戲與交易，后逐漸對接商品交易的支付，從而被一些國家的政府機構和民間所認可，有的政府，包括我國也開始研究開展監管或設計國家的數字貨幣。

在比特幣交易與對接應用場景過程中，若干企業機構也效仿設計其它類似數字貨幣，并用以融資。這樣一來，數字貨幣就自然分成四類。

第一類即虛擬幣，也就是大家常說的空氣幣;

空氣幣嚴格來說沒有任何實際意義，沒有應用場景的虛擬幣都是沒有前途的，遲早都會退出市場。

第二類是企業內部幣，比如騰訊公司的Q幣;

Q幣因應用廣而發行量很大，如果把它放到區塊鏈中就屬于企業內部數字貨幣。Q幣的應用有兩條：一是只在騰訊公司內部使用，二是只用于支付，沒有交易。

騰訊的商品交易既可用現金支付，也可把現金換成Q幣支付。現在航空公司的積分，信用卡積分和一些商場的積分放到區塊鏈中，也可能成為企業內部數字貨幣。

第三類是融資幣，或稱艾希歐幣;

在數字貨幣發展中，一些企業或個人看到數字貨幣交易中完全虛擬的比特幣等都能拿去交易換錢，即將本企業的股權、債權、某種收益權、經營權、消費權或物權等財產權設計成數字貨幣進行交易融資，從而形成所謂的艾希歐。

目前國際國內對此一直存爭論，由于當時的艾希歐70%、80%是假的，90%炒作過分，國家于去年九月將其全面禁止，以后是否允許要視整頓和政府數字貨幣的推出情況。

第四類即由政府發行的數字貨幣;

政府發行數字貨幣可以有三種情況：一是把本幣的一部分放進區塊鏈，用于互聯網交易，如我國政府就可把新發人民幣的一部分放在區塊鏈里，我們現在的M2大概是170多萬億，按照10%的話，就是17萬億，現在的增長速度是8.3左右，一年發行貨幣大概15萬億，拿20%、30%放到區塊鏈里。

現在互聯網交易確實有這個需要，比如現在互聯網上買1萬瓶礦泉水，交易后只能用支付寶或銀聯卡等進行支付，資金到賬得一天、可能更長。如果交易雙方都有人民幣數字貨幣賬號，這邊一點一秒鐘到賬，對某些交易來說一天可以做100輪，甚至更多，那得提高多少效率呀。

二是政府也可以發虛擬幣，如泰國、日本就試著發了這種幣;三是政府還可以把某種資源，如石油、天然氣等，以其物權為基礎，發一個石油幣等，委內瑞拉國家就發了石油幣，一個幣相當一桶石油，這是物權幣。

04 關于數字貨幣的發展前景

由于數字貨幣在互聯網物聯網交易中的必要性，也已產生多年，并有廣泛的基礎，對此我們不能置之不理，也不能簡單地一禁了之，個人認為，應區別上述數字貨幣的不同類別，實施不同的政策。

①應盡快研究推出人民幣數字貨幣;

據介紹，目前央行研發的的數字貨幣已形成成熟方案，不少地方也設好提款機，就等時機推出。當然，對任何改革方案都有兩種不同意見，估計數字貨幣也不例外。

我個人認為，從每年新增貨幣中拿出5%、10%放到區塊鏈中試一試影響不大。總之應盡早推出試點，即使出點問題也可以不斷進行完善。

②對于企業內部數字貨幣應適當放開，總體應限內部兌換支付，競價交易從嚴，且應嚴格審批;

目前Q幣沒有交易，也就是說，沒有開設證券交易。將來允不允許?總體應該不允許，這可能是一種政策取向。

③對于虛擬幣，還有其中的“空氣幣”法律規定是不允許的;

總體來說，虛擬幣、特別是空氣幣，是沒有前途的，因為它完全是空的，沒有實物支撐，沒有應用場景，允許存在只能助長投機，與我們的文化不符。

有人問，那將來比特幣怎么辦，比特幣將來可能會有限度得到承認，因為它已落實應用埸景，且得到多國企業甚至政府的承認，但它只是一個特例，類似情況或許還會有幾個，但不會多。而且其地位也會比較特殊，有點類似外匯，又不同于外匯。

④關于艾希歐;

由于我國中小企業多存在融資難問題，而通過數字貨幣交易可以進行融資，因而將艾希歐設計成一種新的融資工具是可行的。但由于前段時間存在的問題，應在深入整頓。

05 關于區塊鏈與數字貨幣的監管

“辦法”(國家網信辦《區塊鏈信息服務管理辦法》(征求意見稿))對于區塊鏈相關業務的監管作了初步規定，區塊鏈業務監管實際涉及四方面問題，不同業務涉及、不同監管機關的職責：

一、數字貨幣的貨幣業務涉及央行職責;

從2008年到現在的十年間，比特幣價格上漲1900萬倍，也有說漲了2300萬倍，最高炒到兩萬美元，在此過程中，包括比特幣和一些其他數字貨幣開始用于交易與支付。

比特幣原本是虛擬幣，但經過十年實踐，已由完全虛擬幣變成一定程度的實用幣，它的貨幣地位也在多個國家得到確認，我國央行雖沒承認它的地位，只是一種特殊商品，但在海外或極客社區有人已將其視作貨幣。

馬克思在《資本論》中講，貨幣作為一種特殊商品具有五大功能：一是價值尺度，二是支付手段、三是流通手段、四是儲備手段、五是世界貨幣，具備五大功能都應屬貨幣。這些功能比特幣都有，所以央行沒認可也不能完全否定它的某種貨幣職能。

不是法定貨幣，又在國際上得到一定認可，國內也有許多機構與個人使用，特別是當政府數字貨幣出臺后，勢必涉及本幣數字貨幣監管以及這種幣與其他數字貨幣的關系，故對數字貨幣的貨幣功能監管可為央行職責。

二、類證券交易監管;

前面講到貨幣的五大功能，嚴格來說它還有一大功能，就是交易功能。幾乎所有做區塊鏈或交易區塊鏈產品的，都把它做成貨幣來交易，除了那些大的機構做區塊鏈服務以外，剩下的大多都是做數字貨幣產品的交易。

數字貨幣交易標的是什么?嚴格來說，本質上是類證券。

很多人講證券，但講不明白什么是證券，包括有些專業人士都講不明白，他們以為證券就是股票、債券。其實證券就是一定機構發行的，能夠證明某種財產價值，并能用于轉讓或交易的票券。

所以證券通常具有四大要素：發行主體、直接作用、間接作用(即交易或轉讓)和載體。

證券交易的性質即是資產證券化，什么是資產證券化?十八屆三中全會的決定說：在市場經濟條件下，所有的生產要素，包括勞動、知識、技術、管理、資本和商品都要進入市場。

進入市場的交易模式有六種：協議轉讓、店面交易、會展交易、網絡交易、拍賣交易、證券交易。六種交易最后拿到的結果就是兩種：實物與證券。所以，只要拿到市場交易，不是當時提貨，交付的基本就是證券。

資產證券化指一定的機構通過適當方式，把某種暫時不能流動的資產變成證券，通過交易使其流動起來。如股票證券化，就是把一個公司評估5個億，拆成5元/份就是1億股，拆成1元/份就是5億股，把代表這個股份的紙即股權拿去交易，就是股權證券化。

資產證券化可以做股權證券化、債權證券化、特許權證券化、知識產權證券化、物權證券化、保險證券化、期貨證券化等十數種。

現在我國證監會70%的精力管股票，20%管期貨，5%管債券，5%管基金，股、債、期、基四大業務。除此之外基本沒管，但市場一出事，上面交下來才開始管。

數字貨幣由于交易標的不是貨幣區塊本身，故都應是類證券，所以這種交易只要不是像Q幣那樣用于支付，本質上都屬于類證券交易。數字貨幣的連續競價交易本質上屬于類證券交易，按上述意思理應由證監會負責監管。

由于有的數字貨幣交易具有兩重性，它既作為證券交易標的，也可以將該標的用于支付或直接用于消費支付。

故對這類業務的監管就涉及上述兩大部門，對監管職責的設計，應當是以一個機構為主，另一個機構協助，即貨幣監管職能由央行負責，而證券職能則由證監會負責。特別是這類證券監管，證監會可能要花點工夫深入研究才行。

三、區塊鏈業務本身的監管;

區塊鏈作為互聯網數據存儲介質，是互聯網業務的組成部分，它的運營、標準、發展規劃，與運營機構的關系等，均屬工信部的職責，應由該部負責監管。

四、區塊鏈對外服務業務的監管;

區塊鏈服務業務，即區塊鏈設計應用企業對要求其提供區塊鏈信息存儲等服務的客戶提供的相關服務。對這種業務的監管，包括機構的市場準入、服務內容、服務標準、合同內容、信息安全、安全評估、溯源等。這種業務的監管應為國務院互聯網信息主管部門。

以上是相關業務在目前體制下的一種自然分工，當然不排除國家出于統一監管的需要，通過立法將四方面的職責，統一交給某一個部門。

06 關于《辦法》的法律地位

剛才有專家提到《辦法》的法律地位，其規范能否作為執法的辦案依據。亳無疑問，本《辦法》將由國務院網信辦發布，其地位當屬部門規章。

我國法律除憲法外分四個層次：即基本法與單行法、國務院行政法規、部門規章與地方性法規規章。

嚴格來說，在這個體系中，最權威的是憲法和法律，其次是行政法規。一些方面條件不成熟難以出臺法律時，往往先出臺行政法規，也有些方面制定行政法規條件不成熟就可能先出臺部門規章。還有一些部門內的管理規范也會制定為部門規章。

雖然從法律位置次來說，部門規章效力要低一些。我在職時曾建議部門規章不要作為法律淵源，但立法法還是把它作為一種法律淵源。

所以當一個方面的業務沒有法律、也沒有行政法規時，部門規章同樣具有法律效力。而且部門規章是國務院部門制定的，它的實施是由該部門的行政權力作保障。

《辦法》將來由國務院網信辦發布，網信辦是國務院的職能部門，行使國務院授予的權力，在此范圍內可對相關業務進規范，作出是否允許，以及對違反規定的業務或機構作出處罰或取締規定。從這個意義上講，部門規章的法律效力顯而易見，同樣可以作為有關機構的執法依據。

至于有專家提到的區塊鏈服務中涉及刑法的問題，由于區塊鏈許多業務可能牽涉目前國家禁止的數字貨幣，且其中許多還涉及欺詐，區塊鏈傳遞泄密內容，出賣機密等也可能涉及刑事問題。

對此，涉及到《保密法》等法律的問題，完全可以根據相關法律處理。其他涉及刑事的內容也可以在《辦法》中捎帶定一句，“違反本辦法構成犯罪的，依照刑法的有關規定追究責任”就行。

07 “辦法”的修改意見

對征求意見稿草案只是初看了一遍，提出以下意見，供參考：

一、“國務院授權”不要寫;

草案第一條在規定立法依據時，《互聯網信息服務管理辦法》，并列舉了國務院授權文件。由于該文件是對網信辦機構的授權，由于制訂本辦法是網信辦的法定職責，在此列舉授權文件可能給人一種底氣不足的感覺，建議將此刪去。

二、辦法不宜規范“節點”;

辦法第二條第三款規定，本規定所稱的信息服務，是指向社會提供XX主體和節點。這個“節點”是什么? (指在網絡中參與記賬的節點，可以是一個服務器)，但是，法律只能規范主體，包括機構與個人，節點不是個人，也不是機構，不屬于法律主體，所以辦法不能規范節點。

三、關于辦法中的“備案制”;

草案第四條規定，區塊鏈信息服務提供者應當在提供服務之日起十個工作日內，向國家互聯網信息辦公室進行區塊鏈信息服務備案。對區塊鏈信息服務企業向社會提供相關服務實行何種監管模式需要研究。

草案規定的是“備案”模式，我對備案這個模式有些想法，私募基金監管法律規定的是備案制，但最后做的比審批還嚴，備案時審查能提出150多個問題，那為何叫備案?其實變成了審批，或者叫核準。

所以建議對這種業務要么規定注冊制，要么規定其它制度。如果規定備案制，就要真正做成備案制。嚴格來說，備案就是告訴一聲就行了，備案不影響執行。備案機構在審查中認為內容與法律不符時 要求報備單位糾正時再糾正。

如果在沒有履行手續之前不能做，那就是審批或核準制。所以建議好好討論一下，到底是用審批制，還是備案制或注冊制，其實審批制、核準制基本沒區別，再就是注冊制。最好不要叫備案制。

四、關于具體工作要求與程序的內容;

草案第四條規定“國家互聯網信息辦公室根據實際情況對《備案登記表》進行調整”，第五條規定的“發放備案編號”等都是工作類內容，還有一些類似規定，都屬于內部工作要求或程序，建議根本不寫或少寫。

五、關于年檢;

草案第 5條規定，“國家每年對備案實行年度審核”。這跟企業年檢差不多，企業登記中的年檢都取消了，這樣規定還要不要?監管機關有這個權利你可以隨時抽查，但還要作為制度要求企業每年都跑到你這兒來對備案進行審核嗎。

而且“依法對區塊鏈服務備案實行年度審核”，你要審核什么?一般備案或注冊了他就獲得了相關權利，你再每年審核，一是有無必要，二是你有沒有這個能力。

六、關于前置審批;

草案第七條規定，“基于區塊鏈從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務，依照法律、行政法規以及國家有關規定須經有關主管部門審核同意的，在履行備案手續前，應當依法經有關主管部門審核同意”，這一規定中的“審核同意”嚴格來說是前置審批，前置審批建議參考企業登記做法進行規定。

七、建設將第十五條內容分兩條;

草案第十五條規定的是兩個不同的內容，一是有關機構配合監管機關的義務，一是對該機構向公眾提供服務的要求。兩方面內容性質不同，要求也不同，建議分為兩條。

八、關于安全評估;

草案第十六條規定“區塊鏈服務提供者開發上線新產品、新應用、新功能的，應當按有關規定報國家和省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室進行安全評估。”

這是否意味著每個鏈都得經過評估?安全評估是必要的，但這種評估還要不要經過監管機關評估。如規定必須，就意味著每個鏈都要經過監管機關，這樣的話又類似安全審批。

能否規定每個新產品報備，然后抽查，覺得不合適再干預。而且評估還有個標準問題，依據標準化法，沒有國家標準，依據行業標準，沒有行業標準，依據企業標準。

現在多數區塊鏈的標準都是企業標準，企業自己的標準你如何進行評估，所以這里的內容建議直接要求企業進行備案，監管機關收到備案再根據情況，決定是否組織安全評估。