11月26日下午4點，完成了當天的授課之后，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授鄭磊匆匆打車趕往機場。
他要搭乘當天的飛機趕到北京，參加第二天國家信息中心舉辦的開放數(shù)據(jù)的交流會，周末還要參加在清華大學(xué)舉辦的大數(shù)據(jù)研討會。
鄭磊還有一個職務(wù)是“復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室主任”，這個實驗室成立于2010年，致力于對政府治理在數(shù)字時代所面臨的新機遇和新問題進行應(yīng)用型實驗和研究。這兩年來，這個實驗室發(fā)表了一系列關(guān)于開放數(shù)據(jù)的研究成果，鄭磊也逐漸參與到各地的數(shù)據(jù)開放探索當中。
意愿和能力都有問題
讓政府開放數(shù)據(jù)，并不是一件容易的事。
以中國最早的征信企業(yè)之一——中誠信征信為例。中誠信征信業(yè)務(wù)起步于2002年，其內(nèi)部有一個專門的部門負責(zé)收集信息。10年來，這個部門收集的數(shù)據(jù)覆蓋了約3000萬家企業(yè)和逾1億自然人，但是有合作關(guān)系的政府部門僅僅集中在東部一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。
中誠信征信執(zhí)行董事孔令強告訴網(wǎng)易科技，就采集政府職能部門信息而言，身份認證和學(xué)籍學(xué)歷信息基本全國統(tǒng)一，只要和相關(guān)部門商談就可以，其他很多部門的信息是分省或者分地區(qū)的，得和各個省或地區(qū)分別談。以往每個省市要想統(tǒng)籌本地區(qū)各個部門的信息也非常困難，因此這樣的合作需要和各個部門分別談。
中國軟件評測中心從2002年開始做政府網(wǎng)站績效評估，中國軟件評測中心副主任張少彤參與這項工作十多年。他向網(wǎng)易科技總結(jié)，現(xiàn)在政府網(wǎng)站公開的70%—80%的信息都是“文章類信息”，而非數(shù)據(jù)。這些“文章類信息”大致可以分為三類：一類是包括工作動態(tài)、地方要聞、領(lǐng)導(dǎo)活動等帶有新聞屬性的信息;一類是地方發(fā)文、人事任免、招投標、財政等文件類信息;一類是辦事信息，比如行政審批、公共服務(wù)指南等。
“即使是公開的數(shù)據(jù)，一般也是宏觀經(jīng)濟運行的數(shù)據(jù)，比如GDP這類宏觀數(shù)字，現(xiàn)在還沒有深入到企業(yè)和個人的具體信息這個層面。”張少彤對網(wǎng)易科技坦言。
對于政府數(shù)據(jù)開放程度不高的原因，多位受訪者都認為，這其中既有意愿問題，也有能力問題。
“信息就是權(quán)力，誰掌握關(guān)鍵信息，誰就掌握權(quán)力。數(shù)據(jù)和職能是相關(guān)的，有哪些信息，就意味著你能發(fā)揮多大作用。”國家行政學(xué)院公管教研部副研究員何哲向網(wǎng)易科技指出。本部門的信息掌握程度，往往決定了本部門在整個社會和政府內(nèi)部鏈條中的作用和地位，因此，從各自利益出發(fā)，每個部門都希望將信息牢牢控制在自己手中，從而增加自身在整個體系內(nèi)的地位和增大與其他部門的博弈能力。
很多時候，這樣的公開還意味著權(quán)力要接受監(jiān)督，這更增加了開放數(shù)據(jù)的阻力。上海金融與法律研究院研究員聶日明向網(wǎng)易科技舉例：“別的不說，你就單看一個‘三公經(jīng)費’的公開，就讓多少政府部門感到狼狽。再比如，政府的失業(yè)保險、最低生活保障經(jīng)費都發(fā)給了誰，這恐怕是很多地方都不敢公開的。”
主動公開的意愿不足之外，強制性的壓力也不夠。2014年年末，新華社參編部曾經(jīng)做過一組關(guān)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)研，這次調(diào)研的成果曾經(jīng)發(fā)表在《經(jīng)濟參考報》上。當時一位參與調(diào)研的新華社記者告訴網(wǎng)易科技，采訪到最后發(fā)現(xiàn)，每個部門背后都站著一部法律，比如統(tǒng)計有統(tǒng)計法，工商有工商法，這些部門法規(guī)就要求有的數(shù)據(jù)是不能公開的。相反，要求數(shù)據(jù)公開的法律到目前為止只有一部從2008年開始實施的《政府信息公開條例》，這個條例還沒有部門法規(guī)的立法層級高，一旦發(fā)生矛盾，都是按照更高層級的法律處理問題，數(shù)據(jù)開放的要求往往會敗下陣來。“開放數(shù)據(jù)，需要進行整個體系的全面調(diào)整，需要進行專門立法。但是，這部法律的制定，目前爭議很大。”他告訴網(wǎng)易科技。
除了意愿，還有能力問題。張少彤告訴網(wǎng)易科技，如果數(shù)據(jù)要公開到企業(yè)和個人的層面，專業(yè)性就比較強了，哪些數(shù)據(jù)可以公開、哪些數(shù)據(jù)不能公開就需要理清楚，而要弄清楚這些問題就要懂得相關(guān)業(yè)務(wù)，國家沒法像要求政府信息公開一樣，出一個普遍的強制性法律，必須具體問題具體分析，因為這涉及到國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私。“這方面目前還沒有相關(guān)的標準，還在探討當中。”他說。
經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)型促進數(shù)據(jù)開放
然而，盡管開放數(shù)據(jù)的阻力和困難一大堆，鄭磊這兩年看到的，卻是越來越多的地方在嘗試開放政府數(shù)據(jù)，比較典型的是北京、上海和廣東省佛山市南海區(qū)。
他本人就親自參與了上海市“開放數(shù)據(jù)三年規(guī)劃”的制定，這個課題已經(jīng)做了一年，將于今年12月底結(jié)題。
他告訴網(wǎng)易科技，現(xiàn)在上海市準備推出一個開放數(shù)據(jù)的“正面清單”，就是把“哪些數(shù)據(jù)可以開放”列出來。設(shè)想中，三年以后，上海市可能會推出一個“負面清單”，就是把“哪些數(shù)據(jù)不能開放”列出來，其他數(shù)據(jù)都要開放。
這兩年和政府部門接觸下來，他深深地感受到，對政府部門講“應(yīng)該開放數(shù)據(jù)”這些大道理沒用，必須要讓相關(guān)部門意識到開放數(shù)據(jù)“對我有什么好處”。
今年8月，上海市舉辦了“2015上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽”，這個比賽由上海市經(jīng)濟和信息化委員會、上海市交通委員會主辦，由多個政府部門和公共機構(gòu)聯(lián)手拿出超過1000G的交通信息數(shù)據(jù)，絕大部分屬于首次對社會開放。借助這些數(shù)據(jù)，主辦方希望通過吸引社會參與，從而為化解上海的“交通難”提供思路。結(jié)果，決賽上的一幕讓鄭磊印象非常深刻。
他回憶，當時有15個團隊入圍決賽，聽了這15個團隊報告創(chuàng)意思路和技術(shù)方案之后，上海市交通委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)當場發(fā)言“大開眼界，深受啟發(fā)”。他記得當時有一個團隊是利用開放出來的數(shù)據(jù)，解決新能源汽車租賃點的選址問題。上海市交通委的一位領(lǐng)導(dǎo)說：“巧了，昨天市長剛找我，問我推動新能源車應(yīng)用有什么辦法。”鄭磊記得上海市交通委當時表態(tài)：“把這15個團隊都請到交通委來，和相關(guān)處室對接，我們想辦法讓這些項目一一落地。”
上海市負責(zé)開放數(shù)據(jù)工作的，是上海市經(jīng)濟和信息化委員會信息化推進處。該處副處長裘薇告訴網(wǎng)易科技，開放數(shù)據(jù)目前是上海市的重點工作，當下正在進行的是對各類信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源梳理、編目和注冊，理清每項數(shù)據(jù)的開放程度。
“下一步，上海市準備出臺《政府數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》，從政策層面推動數(shù)據(jù)開放。”裘薇說，“如果有的數(shù)據(jù)，相關(guān)部門認為不能開放，必須給出理由。”同時，裘薇告訴網(wǎng)易科技，作為這項措施的配套制度，上海市還將成立一個政府數(shù)據(jù)開放的專家組，由專家組進行對不開放數(shù)據(jù)的理由進行審核，通過審核的才可以不開放，其他的數(shù)據(jù)必須開放。
在廣東省佛山市南海區(qū)，數(shù)據(jù)開放的探索更進了一步。南海區(qū)專門成立了“南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局”。目前大多數(shù)據(jù)開放工作是由全國各地的經(jīng)信委(即“經(jīng)濟和信息化委員會”)負責(zé)，經(jīng)信委和地方各部門屬同一級別，工作推進有難度。南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心主任趙韶鋒告訴網(wǎng)易科技，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局是由區(qū)委區(qū)政府辦公室牽頭成立，更易于協(xié)調(diào)其他部門，再加上區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)比較重視這方面的工作，統(tǒng)籌起來比同一級別的部門更有力。
他告訴網(wǎng)易科技，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局還有一個職能，就是負責(zé)區(qū)內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)項目的審批，區(qū)內(nèi)各部門的電子政務(wù)建設(shè)方面每年都要報新項目，這使得該局在與其他部門溝通時有一個有效的“抓手”。
趙韶鋒同時告訴網(wǎng)易科技，哪些數(shù)據(jù)可以開放，開放到什么程度，是與各個部門不斷博弈的過程。“比如，我們看到北京或者上海開放了某些數(shù)據(jù)，我們就去和相關(guān)部門協(xié)調(diào)，看看能不能開放同類數(shù)據(jù)，如果不能開放，理由是什么。”趙韶鋒舉例。
政府層面推進的壓力和動力是否足夠?鄭磊總結(jié)，地方政府推動數(shù)據(jù)開放的壓力主要來自實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動。目前，全國各地經(jīng)濟增速普遍下降，如果想推動經(jīng)濟增長、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，很多時候需要政府開放更多的數(shù)據(jù)。“比如上海目前就在反思，為什么互聯(lián)網(wǎng)巨頭BAT(百度、阿里巴巴、騰訊)沒有一家在上海。”鄭磊告訴網(wǎng)易科技。
今年1月底的上海政協(xié)會議上，“大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、加快建設(shè)科技創(chuàng)新中心”被列為上海市政府2015年的1號課題，由上海市委書記韓正擔(dān)任課題組組長。
而在全國層面，今年1月已有媒體報道，《政府信息公開條例》的修訂已經(jīng)啟動。近年來，公眾對信息公開的需求不斷增長。在2014年中國政法大學(xué)法治政府研究院召開的《政府信息公開條例》修改研討會上，北京市高級人民法院行政審判庭庭長程琥介紹，北京近年來關(guān)于政府信息公開的糾紛案例占整個行政訴訟的比重不斷增加。2012年時政府信息公開行政案件所占比重為十分之一，而2013年時已經(jīng)猛增到占比六分之一。
“一個改革能不能成功，標志之一是看它能不能上升為法律。因為一旦成為法律，就可以調(diào)動全社會的資源去推動。”何哲向網(wǎng)易科技指出，他相信這個過程不會太長。
信用信息共享“倒逼”數(shù)據(jù)開放
政府數(shù)據(jù)開放在全國各地有零星的嘗試，但是社會信用信息共享交換的工作卻已經(jīng)在全國大力推進。
社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度2007年即已建立，2012年進行過一次職責(zé)和成員單位的調(diào)整。但是，多年來在社會公眾層面并未見到多大響動。
從2014年6月中國首部國家級社會信用體系建設(shè)專項規(guī)劃《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》發(fā)布以來，社會信用體系建設(shè)的推進步伐明顯加快，相關(guān)消息密集起來。
社會信用信息共享交換平臺的建設(shè)，由國家發(fā)展改革委和中國人民銀行的統(tǒng)籌指導(dǎo)，國家信息中心負責(zé)推進。
2015年2月，社會信用體系建設(shè)部際信用信息共享交換網(wǎng)站上線試運行，實現(xiàn)了10余個部門通過平臺發(fā)布信用共享目錄或文件。
6月1日，“信用中國”網(wǎng)站上線運行，公開披露企業(yè)和個人的失信行為。“信用中國”是由社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議39個成員單位聯(lián)合建立的信用信息共享公示平臺，披露了失信黑名單，涉及稅收違法、失信被執(zhí)行人(老賴)、商業(yè)欺詐、學(xué)術(shù)不端、制假售假等多種失信行為。
10月30日，國家層面統(tǒng)一信用信息共享交換平臺上線試運行，為社會信用體系建設(shè)部級聯(lián)席會議所有成員單位信用信息共享和交換提供支持。
11月，國家信息中心副主任周民在接受媒體采訪時表示：“目前，國家統(tǒng)一信用信息共享平臺已經(jīng)連通了39個中央部門，下一步我們將努力對接更多中央部門，以及加速與32個省(區(qū)、市)信用信息平臺的對接。同時，加快與人民銀行征信平臺的對接。”
11月初，由國家發(fā)展改革委、國家工商總局等38個部門聯(lián)合簽署的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》印發(fā)實施。
11月12日，國家發(fā)改委政研室主任、新聞發(fā)言人施子海表示，年底前我國全面實施統(tǒng)一社會信用代碼制度，加快推進存量代碼轉(zhuǎn)換和基礎(chǔ)信息共享。
在基層，這項工作的推進也有明顯的感受。一位參與了多地信用信息共享交換平臺建設(shè)的業(yè)內(nèi)人士告訴網(wǎng)易科技，政務(wù)信息資源共享交換平臺建設(shè)的工作已經(jīng)進行了10年，但是進展并不順利。這項工作一般由地方信息中心、經(jīng)信委負責(zé)，遇到的問題就是——憑什么讓各部門把信息都納入到統(tǒng)一平臺上。在承建各地信用信息交換共享平臺之初，他們曾以為各地都已經(jīng)有了一定的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，后來才發(fā)現(xiàn)，各地的信息平臺只有一堆“目錄”，但是目錄下面卻沒有數(shù)據(jù)。網(wǎng)易科技向更多政府及行業(yè)人士核實是否存在這種現(xiàn)象，得到了多位人士的認可。
前述人士認為，造成這種現(xiàn)象的原因在于，過去的信息共享，不是建立在需求的基礎(chǔ)上，負責(zé)落實的各部門并不能感受到共享信息有什么實實在在的用處。
“現(xiàn)在社會信用信息共享交換平臺的建設(shè)，正好解決了這個問題，大家非常明確，這些數(shù)據(jù)拿來是判斷信用的。所以，我們在實際工作中反而是拿著《公共信用信息管理辦法》去和各個部門要數(shù)據(jù)，信用信息的共享實際上反而倒逼政府開放數(shù)據(jù)。”該人士向網(wǎng)易科技指出。
即使是這樣，數(shù)據(jù)開放的彈性也很大。該人士告訴網(wǎng)易科技，政府掌握的公共信息當中，和判斷信用相關(guān)的一般是三類信息：身份信息、資質(zhì)信息、提示信息(即欠稅、欠社保、欠水電費等信息的提示)。“比如欠費方面的數(shù)據(jù)，開放的方式就有很多。一般很少直接給出具體額度，而是代之以告知‘欠還是不欠’，或者給一個欠稅的額度區(qū)間。”他透露。
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