2009年美國啟動開放政府計劃，開啟了國際政府機構以數據開放展開數據與信息分享的重要議題，在世界范圍內掀起了一股保障公民“數權”的浪潮。2014年2月22日，加拿大根據G8開放數據憲章(G8 Open Data Charter)發布了國家開放數據行動方案，計劃在未來3年斥資300萬美元促進數字經濟發展。在此背景下，全球轟轟烈烈的數據開放熱潮呈現出哪些特征?數據開放具有哪些戰略價值?我國政府又該如何采取行動?

全球數據開放現狀

當前，各國紛紛加入到數據開放運動中，而且普遍呈現出以行動計劃漸進式推進、以專門網站多格式承載、以經濟和民生需求為導向的特征。

數據開放已成為當今世界各國的共同趨勢。全球各國紛紛將數據開放納入到國家發展戰略。截至2014年4月，全球已有63個國家制定了開放政府數據計劃。如：八國集團簽署了《開放數據憲章》;歐盟頒布了對《公共部門信息再利用》指令的修訂;美國頒布了《增加聯邦資助的科研超過訪問的政策》，奧巴馬總統簽署了《政府信息公開和機器可讀行政命令》;日本頒布了《日本再興戰略》，提出開放數據;澳大利亞發布了《公共服務大數據戰略》，旨在推動公共領域利用大數據分析制定更好的公共政策。

以行動計劃循序漸進推進開放。美國政府在2013年12月5日發布的《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動方案》中承諾，美國政府將按照戰略資產來管理政府數據，對Data.gov門戶網站進行改進，開放農業、營養和自然災害相關數據。英國政府在2013年11月發布的《八國集團開放數據憲章2013年英國行動計劃》中作出了六項承諾，包括開放高價值數據集，通過與社會溝通明確優先發布哪些數據，為政府數據開放建立國家級信息基礎設施等。法國政府在2013年11月6日發布的《八國集團開放數據憲章法國行動計劃》中承諾，要朝著默認公開發布數據的目標前進，通過征求公眾和社會意見完善開放數據政策等。

以專門網站多格式承載開放數據。建立統一的政府開放數據門戶網站，集中開放數據集是各國的普遍做法。各國數據門戶網站域名中大都帶有data.gov字樣。例如，美國建立了專門的數據開放門戶網站data.gov，新加坡建立了data.gov.sg。在門戶網站上，重點開放數據集和應用程序資源，有的網站設置了供開發人員參與和公眾反饋的專欄。例如，截至2014年2月10日，美國數據門戶網站開放了88137個數據集，349個應用程序，140個移動應用;新加坡門戶網站開放了8733個數據集。此外，各國開放數據呈現多格式的特點，主要以CSV、HTML、XLS、NII、PDF為主。例如，美國的數據開放格式多達46種;印度網站以XLS格式開放的有1793個，以ZIP格式開放的有4個，以CSV格式開放的有2087個，以HTML格式開放的有30個，以XML格式開放的有1897個。

以經濟和民生需求為導向開放。數據開放的重要目標之一是更好地滿足經濟發展需求，通過免費使用政府數據推進數字經濟發展和科技創新，創造有助于大眾更好地適應現代生活的實用工具和產品。從各國開放數據門戶情況來看，圍繞經濟發展和民生需求的數據在開放數據中占比最大，公眾關注的熱點與經濟發展和民生需求密切相關。例如：美國新版的數據開放門戶網站將原來的金融、企業和安全等6大類數據集拓展至農業、消費、教育、能源等20大類，與經濟和民生需求相關的數據集大幅增加;加拿大下載量最高的10個數據集中有9個來自加拿大公民身份與移民局;新加坡下載量最多的數據集為人民協會總部、3G移動用戶數、各運營商3G移動通信服務平均速率等。

數據開放意義

通過開放數據，可以帶動經濟增長，促進社會創新，促進就業，更好地滿足公眾需求。

數據開放促進經濟增長。伴隨著以信息技術為代表的高新技術的發展,現代社會正由工業經濟逐漸向信息經濟轉變。信息經濟是指國民經濟增長中的資源消耗以利用信息為主，而不是以物質、能源消耗為主的經濟形態。公共數據是促進經濟增長的重要資源，可以加工成具有巨大附加值的信息產品。例如，空間地理信息可以加工用于指導采礦、林業、農業、漁業、能源、航海、交通運輸等;氣象信息則可以加工用于指導農業、旅游業、災難管理、環境評估等。據統計，信息資源增值性應用為美國的醫療服務業每年節省3000億美元，為制造業在產品開發、組裝等環節節省50%的成本;為歐洲的公共部門管理每年節省2500億歐元;為全球個人位置數據服務提供商貢獻1000億美元。

數據開放催生新興業態。信息資源要素的投入有助于引發對生產過程、生產工具、操作方法和工藝技術等的革新和創造，公共信息資源的開放勢必催生出一系列新興業態。公共信息資源往往具有大規模、極細微、實時化的特性，伴隨著建模、仿真、大數據分析和數據相關學科的發展，開放后的公共信息資源通過先進的計算和分析將能夠幫助企業發現消費者偏好、異常成本損耗，以及多樣的消費行為——所有這些都意味著新的產品和服務，特別是與市場變化緊密相關的產品和服務。美國政府在推動開放數據運動初期免費提供了氣象資料和全球定位系統數據，企業利用這些資源創建了導航系統、天氣新聞廣播、預警系統、基于位置的應用程序和精密農具等新產品和服務，極大地改善了美國人民的生活。舊金山的一家研究氣候的新創公司利用政府采集的氣候、農作物收成和土壤等數據生成技術平臺為農民提供保險來獲取利潤，這家公司日前市值11億美元。

數據開放促進科技創新。知識創新和科技進步是社會可持續發展的動力,而信息資源是知識創新和科技進步的基本要素。信息資源不僅是知識創新和科技進步的基礎，而且它還具有強大的導向作用，可以提高科研工作的起點，避免重復勞動，指導科學研究，同時可以加快科研成果的轉化和推廣，促進科學技術轉化為生產力。聯合國教科文組織在2012年4月發布的《開放獲取開發與推廣的政策指南》指出，開放共享有助于提高科研速度和效率，有助于開展跨學科研究，提高研究成果的可見度、利用率和影響力。

全球知識合作組織認為，數據開放將加速科學創新，提高科學事業的透明度和誠信度。歐洲科學院聯盟發布的《21世紀開放科學宣言》中，號召在科研成果的開放共享方面積極展開國際合作，促進歐洲內外科學的發展。

數據開放增加就業機會。信息資源的深化在改變產業結構的同時也必然會影響到就業結構的改變。數據開放共享勢必將促進信息資源增值服務、文化創意等第三產業的發展，從而拓展新的就業空間。例如，加拿大僅“空間地理數據基礎設施”一個項目每年可支持12%的直接就業增長率 。人力資源和社會保障系統的信息資源一旦實現開放共享，將有效填平求職者與企業人才需求之間的“信息鴻溝”，求職者能夠更多地獲取崗位空缺信息，企業則能夠更大范圍地尋找合適的從業人員，從而促成就業資源的合理配置，提高就業率。

我國政府數據開放做法

從目前全球參與開放數據運動的國家來看，既包括美國、英國等發達國家，也包括印度、巴西等發展中國家。我國數據開放步伐已經落后，據“開放知識基金會”發布的《2013年開放政府數據普查》結果，在被普查的全球70個國家和地區政府中，我國綜合排名第35位。2013年，國務院發布了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發利用，推動市政公用企事業單位、公共服務事業單位等機構開放信息資源。對此，我國必須加快開放政府數據。

研究各國數據開放的做法和經驗。選擇若干發達國家和發展中國家作為標桿，開展對標研究，梳理各國的做法和經驗，包括數據開放相關法律法規、標準規范、開放目標、開放范圍、開放載體、開放流程、權責界定、數據服務等。在借鑒各國做法和經驗的基礎上，結合我國實際，提出我國政府數據開放的實施方案。

制定法律法規界定政府數據屬性。加強法律法規建設是保障數據開放最重要的工作，決定了數據開放的成敗和質量。數據開放關系到作為開放主體的各個部門，因此，必須先對數據資源進行分類，界定數據的所有權、使用權、知情權以及占有、出售等問題的法律責任。針對數據的權屬問題，研究數據開放的費用問題，確定哪些數據可以免費，哪些數據需要收費，收費數據的費用構成及依據等。此外，還要界定數據涉密和隱私問題，針對敏感性數據確定不開放的依據，確保開放數據不涉及國家秘密和個人隱私。

盡快制定政府數據開放指導意見。制定我國政府數據開放的指導意見，明確數據開放的目的、目標。在國家層面做好統籌規劃，明確數據開放政府部門、研究機構、應用廠商、個人用戶、平臺方等各方角色權利和責任。制定數據開放目錄，說明數據開放的領域和數據清單，以數據目錄為抓手，推進部門和各級政府加快數據共享。制定數據開放路線圖，明確開放步驟和行動方案，切實推進全國政府數據開放。

開展政府數據開放試點和示范。我國處于數據開放的起步準備階段，因此要加快探索數據開放的成功路徑和經驗，在實踐的過程中不斷完善制度、優化方法。建議開展數據開放的全國性試點，選取5-10個部委和省級政府作為試點單位。讓試點先行一步，制定實施方案、搭建開放網站、明確開放清單、規范開放流程和服務，不斷總結經驗，為全國其他地方開展數據開放提供借鑒和參考。