國開金融、能源創(chuàng)新組織及能源基金會(huì)已共同發(fā)布《國開金融綠色智慧城鎮(zhèn)開發(fā)導(dǎo)則》。我們編撰該系列文章，旨在就中國城市可持續(xù)發(fā)展相關(guān)問題做深入研究。綠色智慧導(dǎo)則的下載鏈接：http://energyinnovation.org/what-we-do/urban-sustainability/7118-2/

本篇為綠色導(dǎo)則#1，關(guān)鍵詞是城市發(fā)展邊界。

自從城市增長邊界被國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃帶入國家政策層面，住建部、國土部一直努力，通過政策層面、具體城市試點(diǎn)等，將這一新的政策工具整合進(jìn)自身的規(guī)劃體系中。北京、成都、昆明、蘇州等城市總體規(guī)劃的新一輪編制，其中均明確提出要?jiǎng)澏ㄔ鲩L邊界，控制城市無序蔓延，保護(hù)生態(tài)空間。

城市增長邊界真的能促進(jìn)城市集約發(fā)展嗎？充分發(fā)揮這一政策工具的作用，又需要哪些手段呢？ 本文總結(jié)了當(dāng)前對這一概念認(rèn)識(shí)的幾個(gè)誤區(qū)，并嘗試結(jié)合波特蘭城市增長邊界近40年成功與失敗的經(jīng)驗(yàn)，重新定義這一概念。

誤區(qū)1：城市增長邊界的制定重點(diǎn)是對生態(tài)空間的保護(hù)

城市增長邊界的制定不僅需要考慮生態(tài)空間的保護(hù)，更需要考慮城市發(fā)展模式。

美國波特蘭的城市增長邊界劃定，可以分為兩個(gè)階段。1979年版的城市增長邊界控制了發(fā)展方向，但僅考慮了生態(tài)空間的影響，未能限制農(nóng)用地的減少并控制開發(fā)強(qiáng)度與發(fā)展模式，從而抑制城市增長。1994年，通過《2040年城市增長概念規(guī)劃》，討論了城市增長模式的不同情景對交通、用地、居住、就業(yè)、空氣質(zhì)量、供水排水、開放空間、社會(huì)支持度八個(gè)方面的影響，并讓公眾對于發(fā)展情景進(jìn)行選擇。最后，從糅合以上多方案的綜合方案出發(fā)，劃定了1994年版城市增長邊界。

　　不同的空間增長模式對應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)。

　　最終2040年城市增長概念規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)方案。

劃定城市增長邊界，首先需要討論對應(yīng)城市增長模式應(yīng)采取哪種發(fā)展形式。需在權(quán)衡各種發(fā)展情景優(yōu)劣，分析各種空間結(jié)構(gòu)對交通、用地等因素影響后，做出關(guān)于城市增長邊界的決定。

誤區(qū)2：城市增長邊界是靜態(tài)的一條剛性控制線

城市總體規(guī)劃的法定性與復(fù)雜性導(dǎo)致每版規(guī)劃往往相隔較長時(shí)間。那么結(jié)合城市總體規(guī)劃編制的城市增長邊界，能否控制未來20年的城市發(fā)展呢？

波特蘭城市增長邊界每年遞增，從1979年的22.75萬英畝增加到2011年的25.77萬英畝。增長最多的2002年，由于民眾投票建立了一個(gè)新城，21538英畝的區(qū)域被劃作該城市的發(fā)展用地。除此之外，平均每年增加401英畝（1.6平方公里）。

　　城市增長邊界歷年變化。

　　城市增長邊界歷年面積變化。

波特蘭于1996年通過的《城市增長管理功能規(guī)劃》規(guī)定了三種城市增長邊界調(diào)整的途徑，以應(yīng)對這樣的變化進(jìn)程。第一種，通過6年一次對增長邊界的評(píng)估，做出調(diào)整決定；第二種，針對較大面積的調(diào)整；第三種，針對小面積的調(diào)整。其均有明確的流程，涉及縣政府、都市區(qū)政府、市政府等各級(jí)部門。

由此可見，城市增長邊界需要不斷維護(hù)與更新，根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求而變化，并由專門的機(jī)構(gòu)和程序進(jìn)行動(dòng)態(tài)的維護(hù)。

誤區(qū)3：城市增長邊界的結(jié)果就是那根線

一根線很難起到應(yīng)有的作用，為實(shí)現(xiàn)城市增長邊界的目標(biāo)，需要有一系列的配套措施。波特蘭通過法定化將1994年規(guī)定的城市發(fā)展模式落到了實(shí)處，并于1996年通過《城市增長管理功能規(guī)劃》規(guī)定了對地方政府的要求以及政策工具。1997年通過的《區(qū)域發(fā)展框架規(guī)劃》是指導(dǎo)都市區(qū)政府空間增長管理政策的集合，包括用地、交通、開放空間、水質(zhì)、空氣質(zhì)量管理、自然災(zāi)害防治、規(guī)劃實(shí)施等內(nèi)容。1998-2000年又編制了《自然資源保護(hù)戰(zhàn)略》、《區(qū)域交通規(guī)劃》等，確保1994年編制的城市發(fā)展模式能夠順利實(shí)施。

誤區(qū)4：城市增長邊界與市民沒啥關(guān)系

城市增長邊界對老百姓的影響，絕不止于兩側(cè)地價(jià)的差異這一點(diǎn)。

從波特蘭城市增長邊界的演變過程中，我們發(fā)現(xiàn)，城市增長邊界的劃定涉及各人利益，會(huì)有投機(jī)取巧者，但也會(huì)有維護(hù)權(quán)益者。

2004年，俄勒岡州經(jīng)過投票，土地主可以要求政府賠償規(guī)劃帶來的損失，如政府無力賠償，則應(yīng)免除該區(qū)劃對該戶的限制。由于政府財(cái)政緊缺，該法案實(shí)際上去除了對城市增長邊界的約束。這導(dǎo)致很多問題，如無法約束鄰里對環(huán)境的破壞（竟然有鄰居在自己地里開采砂石礦），反而影響到自身（盲目開發(fā)導(dǎo)致水電等市政設(shè)施供給不足等）。相關(guān)社團(tuán)組織積極行動(dòng)反對該法案：Sightline Institute采訪到7個(gè)鄰里的反對意見后，于2007年2月發(fā)表《TWO YEARS OF MEASURE 37》；Defenders of Wildlife Action Fund，the Izaak Walton League of America 2006年的民調(diào)顯示66.7%反對該法案；Moore Information 于2007年1月進(jìn)行調(diào)查，52%反對，61%要求修改。于是，2007年11月，俄勒岡州經(jīng)過投票，限制了使用賠償?shù)姆秶?/p>

城市增長邊界將會(huì)牽涉很多民眾、政府、組織的利益。需要各級(jí)政府與民眾的支持，更需要嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，才能保障城市增長邊界的真正落實(shí)。

總體來說，城市增長邊界不僅是一根線，而是城市發(fā)展模式推演的結(jié)果，是隨時(shí)間發(fā)展不斷變化的過程，需要相關(guān)政策作為支撐的目標(biāo)，更是各方利益博弈的平臺(tái)。面對中國運(yùn)動(dòng)式的劃界運(yùn)動(dòng)，我想勸告的是，一切沒這么簡單。

作者簡介：

李新陽現(xiàn)為中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院高級(jí)城市規(guī)劃師，曾于2013-2014年作為訪問學(xué)者赴波特蘭州立大學(xué)學(xué)術(shù)交流。

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