發展光伏產業對調整能源結構、保障能源安全、轉變城鄉用能方式、促進生態文明建設具有諸多良性疊加效應。近年來，中共中央和國務院高度重視光伏產業發展，先后出臺《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》，有效規范和促進了光伏產業健康發展。

不過，光伏產業在實際發展過程中還存在著一些問題。作為密切聯系經濟界、產業界的民主黨派，民建中央長期以來持續關注光伏產業發展問題，在全國政協十二屆二次、三次會議上分別提交了《關于大力發展分布式光伏發電的提案》《關于創新機制推動光伏產業健康發展的提案》。2017年，民建中央把黨派中央的大調研的題目選定為“大力支持光伏產業發展”，由全國人大常委會副委員長、民建中央主席陳昌智率隊先后赴甘肅、江蘇兩省開展實地調研。調研啟動前，民建中央于4月份在北京召開專題座談會，就我國光伏產業發展現狀、面臨的挑戰以及專題調研方向等方面問題聽取相關部門同志的意見建議。民建中央希望通過開展此次調研，能夠認真研究當前制約光伏產業發展的關鍵性問題，并提出具有可操作性的建議，為黨和政府決策提供參考。

選準代表性省份

開展深入細致的黨派中央大調研

光伏產業是全球能源科技和產業的重要發展方向，具有巨大發展潛力。我國光伏產業發展迅速、成效顯著，但仍面臨著棄光等問題和挑戰。

此番選擇甘肅、江蘇兩省作為實地調研的省份，民建中央事先做足功課，充分考慮到兩地在發展光伏產業上的獨特優勢和發展狀況——

甘肅河西地區光照豐沛，是全國除西藏、內蒙古、新疆部分地區外，光資源條件最為優越的地區，發展光伏產業基礎條件優厚。在此基礎上，甘肅省光伏產業發展迅速，光伏發電規模迅速增長。截至2016年末，甘肅電網電源總裝機4825.49萬千瓦。其中光伏裝機685.94萬千瓦，位居全國第二位。光伏等新能源產業已成為甘肅省經濟發展的重要支柱；

江蘇光伏產業規模多年來居全國首位，形成從高純多晶硅、硅片、組件到集成系統設備的完整產業鏈。江蘇光伏電池和光伏組件的產量均占到了全國的一半以上，并誕生了一批全球光伏行業的領軍企業，其中中能硅業多晶硅產能居世界第一，占全國1/3以上，占全球約1/4；天合光能則成為全球最大的太陽能電池制造商。

調研過程中，陳昌智多次強調要深刻認識光伏等可再生能源發展的戰略意義，全社會都要進一步提高對發展可再生能源重要性的認識水平，要把發展可再生能源統一到中共中央的決策部署以及“十三五”規劃之中。

“太陽能、風能等可再生能源是大自然饋贈給人類的寶貴財富。發展可再生能源是實施西部大開發戰略的重要推動力，也是世界能源消費革命的大勢所趨。大力支持太陽能、風能等可再生能源發展，既是充分利用大自然饋贈的有效路徑，又是加快能源結構優化升級、環境污染治理的必然要求。”陳昌智說。

“雙反”危機下

光伏產業要適時進行戰略調整

近年來，美國、歐盟等經濟體先后對我國光伏企業發起多次“雙反”（反傾銷和反補貼）調查，并對我國出口的光伏產品收取高額“雙反”關稅，嚴重削弱了我國光伏產品的競爭優勢。

“雙反”調查使我國光伏產業陷入危機，很多企業巨額虧損，面臨生存難題，嚴峻的形勢倒逼企業做出重大市場策略和發展戰略調整，以此應對復雜的國家貿易環境，尋求生存和發展。

調研組了解到，為了規避“雙反”，江蘇光伏龍頭企業天合光能、協鑫集團、塞拉弗等公司積極在國外布點設廠，以規避“雙反”帶來的沖擊。隨著“一帶一路”地區光伏市場需求的逐漸釋放，印度、非洲等新興市場光伏產品需求的逐年增加，天合光能通過代工、合資、并購等方式布局全球工廠，目前海外產能2.5GW，占整個公司產能的35%左右。

調研組認為，除了開拓新興市場，光伏出口企業應積極調整經營策略，改變以往出口產品組件的銷售模式，提供整體解決方案來提升光伏產品的銷售，為新市場提供附加值較高的服務。

面對嚴峻的國際市場，陳昌智強調，即使現在困難再大也不能輕言放棄，要調整戰略，繼續深耕。“要推動光伏產業可持續發展，既要解決當前困難，也要謀求長遠發展。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更多采用市場化、法制化方式支持可再生能源產業持續健康發展。”

“斷奶”后的陣痛

光伏產業不能長期靠補貼發展

2015年底，國家發改委下發了《關于完善陸上風電光伏發電上網標桿電價政策的通知》，規定我國一類、二類資源區的地面光伏電站分別降低0.1元、0.07元，三類資源區降低0.02元。長期依賴的補貼突然“斷奶”，讓很多光伏電站運營商一時難以適從，經營壓力驟增，光伏電站投資熱度銳減，波及到上游光伏組件生產企業，引發整個行業的劇烈波動。

調研組了解到，今年一季度江蘇累計出口太陽能電池39.4億元，比去年同期下降0.6%。全省光伏產業重點監控企業實現銷售收入358億元，同比下降9.44%。

陳昌智認為，隨著技術的進步、原材料成本下降、智能制造水平升級，光伏系統成本逐年下降，補貼減少是一個很正常的事情，正如電動車行業的補貼逐年降低一樣。企業要學會適應這個過程，做好充分準備，不能老躺在補貼上。通過不斷提高技術，降低成本，從而在激烈的市場競爭中存活下去。“未來光伏電站依靠補貼生存的歷史可能會改寫，最終將實現光伏平價上網。”

全國政協委員、通威集團董事局主席劉漢元回顧了國內光伏產業過去十年的發展歷程，“光伏發電的成本是一路下降的，系統成本下降到原來的1/8，而未來5至10年，成本也許會降低到現在的1/3，甚至更低。這樣的趨勢意味著，太陽能發電很快會成為所有發電模式中成本最低的。”

劉漢元建議，國家要制定積極相關政策，在智慧電網、儲能技術和政策落實方面積極推進，“期待光伏發電進程能快點，因為日益嚴重的霧霾、環境污染已經讓我們承受不起。”

常州亞瑪頓股份有限公司副總經理林金漢認為，光伏產業要鼓勵企業更多地投入到創新中，在充分的市場競爭中，淘汰行業中的落后技術和產能，避免企業的低水平競爭。“一些企業在國外的銷售價格明顯是低于生產成本的，那么他們靠什么生存，就是靠政府補貼，這顯然是不合理的。”

產能過剩具有階段性

配額制可有效治愈“棄光”

在向調研組介紹情況時，甘肅省副省長黃強表示，甘肅目前是全國棄光現象最嚴重的地區之一。“甘肅光伏產業的快速發展帶來了巨大的經濟社會效益，但隨著我國經濟進入新常態，2014年以來產業的發展面臨著嚴峻的挑戰。2016年全省棄光率達到30.45%，排名全國第二，光電利用小時數997小時，距離國家規定的1500小時保障性收購小時數還有較大差距。”

國家電網甘肅省電力公司總經理李明表示，新能源發電波動比較大，現在電力系統的高可靠性對電網提出了很高的要求，并網成本較高。

參與甘肅段調研的國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬建議，優先使用新能源，需要對火電企業進行補償。

“從全國來看，西北地區光能、風能資源非常充裕，這么好的資源我們不應該放棄。我們應該很好地在那邊發展光電和風電，再往東部地區輸出。這需要全國考慮、全局部署。”陳昌智認為，光電和風電等清潔能源的發展對于西部地區經濟結構的調整和發展將起到很大作用，是實現東西部的平衡發展的重要舉措。

“雙反”壓力下，出口越來越難，加上之前一些光伏企業的盲目擴張，產能過剩導致部分企業在市場下行壓力下生存維艱。中國電子信息產業發展研究院電子所副所長王世江認為，產能過剩只是階段性過剩，“最早光伏產業出現產能過剩這個詞的時候是2011年，整個光伏行業出現低谷的時候。而現在6年過去了，但我們企業的生產規模依舊在不斷增長擴大，說明整個市場對于光伏的需求還是很大的。”

“去年國內光伏發電量僅占總發電量的1%，光電和風電的總和占比也僅為5%。而對比之下，美國加州光電和風電的總占比達到了33%。”全國政協常委、民建副主席兼秘書長吳曉青講到，他在與加州州長杰里˙布朗會面時，布朗特別感謝了中國光伏企業對加州新能源建設的突出貢獻，他表示在2030年要將加州電力中可再生能源占比還將繼續增高，從33%提高到55%。

數字對比之下，巨大的差距表明中國目前只是光伏生產大國，還遠非應用大國。就算是在光伏生產第一大省、擁有全球光伏產業多家領軍企業的江蘇，省內火電裝機目前占比仍然高達73.4%，而光伏發電占比卻僅有2%左右，國內還有很大的增長空間。

對于“棄風棄電”的現象，調研組建議，未來可實行配額制，每個省都要有配給一定的光電和風電使用額度，這樣可再生能源的銷路就會大大增加，有利于可再生能源的發展，未來逐步實現對火電的替代淘汰。

支持光伏生態農業理順光伏電站用地管理

以“農光互補”“漁光互補”為代表的光伏生態農業是近幾年國家一直鼓勵推行的模式，這種模式下，光伏電站建設單位會給予土地使用權人一定補償，既可以增加農民收入，又降低了光伏發電項目的用地成本，兼具經濟和社會效益，得到基層廣泛好評。

但現有政策規定，光伏電站項目“占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”。按此政策，魚塘、農業大棚等用地需辦理轉用手續。

對于這樣的做法，調研組中多位專家一致認為不合理。“在不改變土地性質和功能現狀的情況下，現代農業結合光伏發電項目對提高土地綜合利用率、發展現代高效農業、增加農民收入方面均有著積極的促進作用，應該受到政策支持。”

今年全國兩會期間，朱共山等32名全國政協委員聯合簽名并提交《關于理順光伏項目用地管理、土地稅費等相關問題的建議》的提案，同樣提出用地方面的問題已成為制約光伏發電項目推進的主要障礙，建議理順光伏電站用地方面存在的問題。

在向調研組介紹情況時，江蘇省國土資源廳副廳長吳震強表示，以這樣的方式要求全部按建設用地管理，一方面增加了光伏電站投資成本，另一方面地方政府由于用地指標及規劃等問題無法安排光伏電站建設，“建議對升壓站、配電室等永久性設施用地，按實際占用土地面積辦理建設用地手續；對不改變土地用途的光伏組件方陣用地則應按原有用途進行管理。”

大力發展分布式光伏

鞏固光伏產業中的優勢地位

“應該大力發展分布式光伏發電，解決光伏產能過剩的問題。在中國，分布式發電有非常好的條件，市場潛力巨大。要改變光伏面板的結構、色彩，讓它更為美觀漂亮，讓更多家庭愿意裝。”陳昌智看好分布式光伏電站在國內應用的巨大前景，而目前國內分布式光伏的發展仍處于起步階段。

2016年11月，國家發改委、國家能源局聯合發布的《電力發展“十三五”規劃》指出，到2020年我國太陽能發展目標在110GW以上，其中分布式光伏60GW，占比超過一半。截至2016年底，分布式光伏累計裝機容量僅為10.32GW，距離2020年規劃目標還有49.68GW的差額，這意味未來4年，分布式光伏電站的年均增速需要達到100%。

江蘇省電力公司副總經理張龍表示，為了保證分布式光伏的順利推進，國家電網江蘇分公司建立了“綠色通道”，保障光伏并網工程建設。在所有營業網點開通分布式光伏并網項目受理業務，簡化并網手續。全額承擔因分布式光伏并網引起的公共電網改造工程費用，免除所有并網項目在方案編制、并網調試等環節中的收費。同時，完善分布式光伏購電費用和補貼資金支付業務流程，及時結算上網電費和墊付補助資金。優化電網運營方式，實現光伏并網全消納。

目前分布式光伏發展緩慢，電費收取難度大是一個重要原因。江蘇省新能源開發公司總工程師孫明生談到，“企業在實際運作過程中，往往出現用戶用電后拖欠項目公司電費的現象，目前根本沒有有效手段可以制約用戶的拖欠。”

參與調研的中國光伏行業協會理事長、天合光能董事長高紀凡提出，目前對于分布式光伏來說，優先自發自用、余電上網的投資收益率較好，可以采取用戶自己投資或與專門的光伏發電投資公司合作分享收益的方式進行推廣。

調研組一致看好我國光伏產業浴火重生、重新走向輝煌。“關鍵之關鍵在于如何讓企業依靠科技進步更多地降低成本。當光電的成本降低到與火電差不多的時候，光電的優勢就發揮出來了。”調研組認為一定要重視技術進步對光伏發電推動的巨大作用，解決好光伏發電的峰值問題，發展好儲能技術，“一旦儲能有了突破性發展，對于光電和風電的發展將是潛力無限的，也能大大加快分布式光伏的推廣。”

陳昌智鼓勵國內光伏產業一定要不懼眼前“內憂外患”的困難和挑戰，堅定信心、鼓足勇氣繼續前進。在深耕國內市場的同時，仍要緊抓國際市場，“雖然現在國際市場有困難，但不能因此而放棄，切不能等到國際經濟復蘇的時候再重新去開拓占領國際市場，要依靠科技創新，實現跨越發展，繼續鞏固中國在國際光伏產業中的優勢地位。”