去年6月監(jiān)管的“靴子落地”，美國宣布對科技巨頭發(fā)起反壟斷調(diào)查，調(diào)查機構(gòu)包括美國國會眾議院、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會以及州一級檢察部門。時隔一年，眾議院的調(diào)查將迎來分水嶺時刻——7月27日，谷歌、蘋果、亞馬遜和Facebook等科技公司掌門人將首次前往國會作證。
在聽證會上，皮查伊?xí)绾位貞?yīng)谷歌遏制在線廣告市場競爭的指控？庫克會怎樣反駁收“蘋果稅”行為像“公路劫匪”的論調(diào)？扎克伯格的證詞能否打消Facebook隱私保護不力的疑慮？貝索斯又將如何為亞馬遜使用第三方賣家數(shù)據(jù)問題作辯解？可以預(yù)見，這將是一場硅谷科技巨頭與華盛頓立法者的激烈交鋒。
還未從美國反壟斷調(diào)查抽身，四大科技公司又被歐洲“盯”上。6月16日，歐盟委員會一天內(nèi)宣布對蘋果發(fā)起兩項反壟斷調(diào)查。其余三家公司也是歐盟反壟斷調(diào)查的“常客”，谷歌更是在三年內(nèi)領(lǐng)了94億美元罰單。
一波又一波的監(jiān)管聲浪因何而起、最后可能改變什么，目前還很難預(yù)測。但可以確定的是，如何破解數(shù)字經(jīng)濟競爭難題已成為全球關(guān)切。而為了爭奪未來競爭秩序的話語權(quán)，歐美國家已開始暗中較勁。
A
CEO聽證會首聚：
貝索斯迎來國會首次亮相，庫克最晚答應(yīng)出席
時間敲定在美國東部時間7月27日。這天中午12點，全球最具影響力的四家科技公司首席執(zhí)行官將作為證人，參加美國眾議院司法委員會反壟斷小組舉辦的聽證會。
聽證會以“在線平臺和市場力量”為主題，谷歌CEO桑達(dá)爾·皮查伊（Sundar Pichai）、蘋果CEO蒂姆·庫克（Tim Cook）、Facebook公司CEO馬克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）和亞馬遜CEO杰夫·貝索斯（Jeff Bezos）將集體接受質(zhì)詢。
出席國會的經(jīng)歷對幾位科技大佬并不陌生。2018年12月，皮查伊曾因谷歌搜索偏見和隱私保護等問題，遭到議員們言辭激烈的提問。2018年4月，在“劍橋分析丑聞”發(fā)生一個月后，扎克伯格連續(xù)參加了兩場美國國會聽證會。庫克則在2013年5月出席美國參議院聽證會，反駁蘋果愛爾蘭子公司逃稅的指責(zé)。
相比其他三位CEO，世界首富、亞馬遜創(chuàng)始人貝索斯還從未在國會聽證會亮相。或許是基于這個原因，亞馬遜此前一度拒絕讓貝索斯出席作證的要求。后來司法委員會發(fā)給大型科技公司的信中提到，若CEO不出席聽證會將發(fā)出傳票。
從公開的信息看，蘋果大概是最晚點頭到場的公司。南都記者注意到，今年6月18日，美國眾議院反壟斷小組委員會主席大衛(wèi)·西西林（David Cicilline）接受外媒采訪時透露，除了庫克拒絕，其他三位CEO已表態(tài)愿意參加聽證會。
事實上，這并非四大科技公司首次接受國會質(zhì)詢。去年7月16日，美國眾議院司法委員會舉行反壟斷聽證會，谷歌、亞馬遜、Facebook和蘋果的高管遭到連番質(zhì)詢，回應(yīng)了一系列尖銳提問。
為何今夏眾議院又一次舉行聽證，并且強勢要求CEO出席呢？據(jù)南都記者了解，去年6月，美國眾議院宣布對大型科技公司進行反壟斷調(diào)查。目前調(diào)查“即將完成”，而最終聽證會正是7月舉行的這場。
大衛(wèi)·西西林在一份聯(lián)合聲明中表示，科技公司在美國人的生活中扮演核心角色，作為CEO必須主動采取措施。“正如我們一開始所說的那樣，他們的證詞對我們完成這項調(diào)查將起到重要作用。”西西林說。
武漢大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)與競爭法研究所副研究員周圍長期關(guān)注國外反壟斷執(zhí)法動態(tài)。他告訴南都記者，這類聽證會通常聚焦于某個具體問題，例如2019年7月舉行的聽證會就主要考察“網(wǎng)絡(luò)平臺與市場影響力”、“創(chuàng)新與企業(yè)”等問題。而本次聽證會是委員會正在進行的數(shù)字市場競爭調(diào)查的一部分，幾位CEO可能會面臨一系列有關(guān)公司參與數(shù)字市場競爭、市場競爭約束以及如何履行反壟斷合規(guī)義務(wù)等問題的質(zhì)詢。
目前眾議院司法委員會尚未披露更多聽證會的細(xì)節(jié)。在長達(dá)一年的調(diào)查后，眾議員們是否會基于掌握的證據(jù)，對科技巨頭“火力全開”？掌管全球頂尖科技公司的四位CEO將如何接招？這些都讓人拭目以待。
B
調(diào)查此起彼伏：
美聯(lián)邦與州政府齊出手，或是長期博弈
回顧去年6月，華盛頓對硅谷“出手”的消息一度引發(fā)輿論喧嘩。
2019年6月3日，美國眾議院司法委員會宣布對主要科技公司的反壟斷問題進行“自上而下”的調(diào)查。與此同時，美國兩家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)——司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）也確定了分工——亞馬遜和Facebook由FTC監(jiān)管，蘋果和谷歌則交給司法部。
監(jiān)管硅谷的“靴子落地”，科技股應(yīng)聲下跌。去年6月3日，谷歌、蘋果、亞馬遜和Facebook的市值在當(dāng)日盤中一度蒸發(fā)了上千億美元。
不久后，美國各州也加入調(diào)查科技巨頭的行列。Facebook面對以紐約州為首的美國47個州和地區(qū)的總檢察長的反壟斷調(diào)查，這項指控稱Facebook將消費者隱私數(shù)據(jù)置于風(fēng)險之中，并推高了網(wǎng)絡(luò)廣告費率。
去年9月，由得克薩斯州牽頭，美國50個州和地區(qū)宣布對谷歌發(fā)起反壟斷調(diào)查。最新消息，硅谷科技公司總部所在的加利福尼亞州7月10日被曝也“盯”上谷歌，至此全美僅剩阿拉巴馬州未加入調(diào)查谷歌的陣營中。
從聯(lián)邦層面到州一級檢察部門，美國朝野上下掀起對科技公司的反壟斷監(jiān)管浪潮，可謂史無前例。此起彼伏的反壟斷調(diào)查將有怎樣的結(jié)果？反壟斷律師趙燁告訴南都記者，“眾議院的調(diào)查不直接導(dǎo)向訴訟，有可能最終會出個報告，影響長期立法和走勢。”
這一猜測得到官方證實。不久前，西西林向媒體透露在調(diào)查結(jié)束后，他所在的委員會將生成一份關(guān)于數(shù)字市場競爭狀況的報告，其中涉及立法建議。
周圍也告訴南都記者，眾議院的調(diào)查不會對企業(yè)產(chǎn)生直接的法律效應(yīng)，或者作出明確的處罰。但這份報告可能受到足夠的關(guān)注，從而對反壟斷立法工作產(chǎn)生影響。
不同于眾議院，聯(lián)邦和州政府監(jiān)管機構(gòu)可對科技公司進行執(zhí)法。今年6月底，有知情人士向媒體透露，美國司法部預(yù)計在今年夏天對谷歌提起反壟斷訴訟。而作為美國聯(lián)邦政府的一個獨立機構(gòu)，F(xiàn)TC可直接對企業(yè)的違法行為作出處罰，比如Facebook此前因“劍橋分析事件”被FTC罰了50億美元。
需要注意的是，來自聯(lián)邦的調(diào)查與州政府層面是相互獨立的，不存在執(zhí)法競合性。據(jù)南都記者了解，美國各州都有州一級的反壟斷法，州檢察長可在職權(quán)范圍內(nèi)對科技公司展開單獨調(diào)查。一旦發(fā)現(xiàn)的問題存在相似性時，可能由一個州主導(dǎo)、各州聯(lián)合調(diào)查。
目前尚不清楚美國聯(lián)邦和州層面的反壟斷調(diào)查將于何時結(jié)束，等待科技巨頭的結(jié)果又是什么，這或許是一場長期的博弈。
周圍向南都記者分析，目前美國執(zhí)法機構(gòu)開展的反壟斷調(diào)查不確定很強。這波調(diào)查很難如人們期待的那樣，給出一個石破天驚的結(jié)論，例如發(fā)現(xiàn)某種新型的競爭損害類型或直接認(rèn)定某個巨頭的商業(yè)模式違法。
更有可能的是，“針對當(dāng)前的市場狀況進行某種評估。這其中監(jiān)管者對現(xiàn)有商業(yè)邏輯和技術(shù)邏輯的理解，是判斷企業(yè)行為有無違法的關(guān)鍵。”周圍說。
C
歐洲持續(xù)高壓：
隱私保護納入監(jiān)管范疇
還未從美國反壟斷調(diào)查的漩渦中緩過勁來，近期谷歌、蘋果等科技巨頭又面臨全球“圍剿”。其中歐洲的攻勢“猛烈”，這或與一位反壟斷官員的鐵腕作風(fēng)有關(guān)。
在歐盟委員會，負(fù)責(zé)競爭事務(wù)的專員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）有著“反壟斷女皇”之稱，她曾對谷歌開出天價反壟斷罰單，催著蘋果補交百億美元稅款，是科技巨頭最不敢輕視的對手之一。去年維斯塔格被提升為歐盟委員會副主席，新的職責(zé)是讓“歐洲適應(yīng)數(shù)字時代”。連任后，維斯塔格對科技公司繼續(xù)保持高壓態(tài)勢。
6月16日，歐盟委員會正式對蘋果發(fā)起兩項反壟斷調(diào)查，以評估蘋果在App Store（應(yīng)用商店）和Apple Pay（蘋果支付）的相關(guān)舉措，是否違反歐盟競爭政策。
此次歐盟的反壟斷調(diào)查與企業(yè)的“舉報”有關(guān)，包括瑞典音樂流媒體平臺Spotify、日本電商公司樂天旗下的電子書平臺Kobo都曾向歐盟投訴過蘋果公司，稱蘋果對應(yīng)用銷售征收30%的傭金過高。
這筆抽成被人們稱為“蘋果稅”，是蘋果在很多國家引起反壟斷爭議的焦點。在一次公開場合中，西西林曾批評，蘋果的App Store收費類似于“高速公路搶劫”。在中國也有開發(fā)者向政府部門舉報“蘋果稅”，有人還因此與蘋果打起官司。
在蘋果之前，去年7月17日，歐盟委員會宣布對亞馬遜啟動反壟斷調(diào)查。這項指控源于亞馬遜扮演的雙重角色——既是平臺運營商，又是平臺上的零售商。維斯塔格曾這樣形容對亞馬遜商業(yè)模式的擔(dān)憂，“亞馬遜在市場上招待了許多‘小個子’，而自己是同一市場的‘大塊頭’。那么它將如何對待從‘小個子’那里獲得的數(shù)據(jù)？這是否會給它帶來無與倫比的競爭優(yōu)勢？”
四家科技公司中，谷歌在全球范圍內(nèi)收到的反壟斷罰單最多，其中歐盟“下手”最狠，三次罰款合計82.5億歐元（約合93.9億美元）。三筆罰單矛頭分別指向谷歌濫用搜索引擎市場、安卓操作系統(tǒng)和在線廣告市場的支配地位。
南都記者梳理發(fā)現(xiàn)，針對蘋果、谷歌和亞馬遜的指責(zé)大部分是利用自身優(yōu)勢，涉嫌作出損害競爭對手的壟斷行為，但針對Facebook的調(diào)查似乎更多傾向于并購和數(shù)據(jù)合規(guī)。
當(dāng)?shù)貢r間6月23日，德國聯(lián)邦法院裁定關(guān)于Facebook濫用市場支配地位非法收集用戶數(shù)據(jù)的指控成立，德國反壟斷監(jiān)管機構(gòu)FCO有權(quán)限制其在德國境內(nèi)的數(shù)據(jù)收集行為。
這起案件的特別之處在于首次將隱私納入反壟斷監(jiān)管范疇，認(rèn)為企業(yè)隱私保護不力是一項服務(wù)質(zhì)量下降的表現(xiàn)。中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教師李陶告訴南都記者，反壟斷法在一定程度上承擔(dān)著保障消費者福利的功能。為此，某些與消費者生活相關(guān)的案件可能會通過反壟斷制度作調(diào)整。
從目前的情況看，美國科技公司在歐洲的“日子”并不好過。就連宣布脫歐的英國近期也瞄準(zhǔn)科技巨頭，該國反壟斷機構(gòu)7月1日發(fā)布一份長達(dá)437頁的報告，呼吁政府引入新的競爭監(jiān)管制度，遏制谷歌和Facebook在數(shù)字廣告市場的力量。
南都記者觀察發(fā)現(xiàn)，或許是迫于監(jiān)管壓力，“身經(jīng)百戰(zhàn)”的科技巨頭不斷釋出合規(guī)的動作。此前蘋果兩名高管表示，已對App Store的算法作出相應(yīng)調(diào)整，減少蘋果官方應(yīng)用出現(xiàn)在搜索結(jié)果中的頻率。近期有消息稱，谷歌可能會承諾不將收購的可穿戴設(shè)備廠商Fitbit的健康數(shù)據(jù)用于廣告，以緩解歐盟的擔(dān)憂。
觀察
執(zhí)法競爭成趨勢？
誰先破解數(shù)字競爭監(jiān)管難題？
為何科技巨頭讓歐美監(jiān)管者感到如此不安？
李陶告訴南都記者，一個原因在于網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化的時代，消費者無時無刻在與科技公司打交道，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的違法行為影響大、覆蓋廣、關(guān)注度高。
此前，美國眾議院司法委員會主席杰羅德·納德勒（Rep。 Jerrold Nadler）曾這樣表明對科技巨頭的擔(dān)憂——“越來越多證據(jù)表明，這些看門人已經(jīng)控制了在線商務(wù)、內(nèi)容和通信的關(guān)鍵動脈。”
基于這樣強大的力量，谷歌等公司被指損害市場競爭和消費者福利。除此之外，華盛頓政府對硅谷出手不乏政治因素考量。有美國投行的分析師曾告訴南都記者，放出監(jiān)管風(fēng)聲或許是為了讓科技巨頭中立，與任何政治黨派保持距離。
此前讓扎克伯格不得不兩次到國會作證的數(shù)據(jù)泄露丑聞背后，正是一家名為劍橋分析的公司被指涉嫌利用Facebook的8700萬用戶數(shù)據(jù)操縱美國總統(tǒng)大選。
不難理解外界為何有這樣推測，每到美國選舉之時，針對商業(yè)巨頭的反壟斷調(diào)查都是一種常見的競選手段。“因為民眾對壟斷天生排斥，科技公司是否真的影響了人們的生活，這個時候去調(diào)查表明了政府的姿態(tài)。”武漢大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)與競爭法研究所副研究員周圍說。
長期關(guān)注競爭法的李陶向南都記者補充，在全球化和一體化的時代，各國互聯(lián)網(wǎng)和科技公司的發(fā)展階段不同，市場結(jié)構(gòu)不同，這就加大了某些國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法的區(qū)域性壓力。
與此同時，“主要經(jīng)濟區(qū)對市場主體反壟斷的調(diào)查和執(zhí)法，也同樣與其競爭政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。”他說。
根據(jù)中國信通院監(jiān)測，截至2019年底，全球市場價值超100億美元的數(shù)字平臺企業(yè)達(dá)74家，價值總額達(dá)8.98萬億美元。美國和中國分別以35家和30家的數(shù)量絕對領(lǐng)先。
“當(dāng)前數(shù)字市場Top10里沒有歐洲企業(yè)，歐盟更希望通過創(chuàng)造良好的單一市場以培育‘歐洲冠軍’。”周圍告訴南都記者，盡管這是政治口號，但很明顯帶有產(chǎn)業(yè)政策的色彩，因此也引起一些人的批評。從目前的執(zhí)法情況看，反而表現(xiàn)出歐洲對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的擔(dān)憂，擔(dān)心“趕不上這趟車”。
今年5月，中國信息通信院發(fā)布的一份《平臺經(jīng)濟與競爭政策觀察報告》指出，歐盟成員國呼吁內(nèi)外有別的競爭政策，培育歐洲冠軍。報告預(yù)計未來歐盟內(nèi)部圍繞“歐洲冠軍”的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之爭仍將繼續(xù)，歐盟也將力圖在數(shù)字市場上保持產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的平衡。
不管出于何種考慮，“數(shù)字市場競爭問題是未來執(zhí)法的重點，這是肯定的。”李陶說。
那么該如何應(yīng)對科技巨頭帶來的隱憂，破解數(shù)字經(jīng)濟競爭難題？南都記者梳理各國的競爭執(zhí)法動態(tài)發(fā)現(xiàn)，除了繼續(xù)加強監(jiān)管外，對現(xiàn)有法律作出調(diào)整和強化執(zhí)法機構(gòu)力量也是一大趨勢。
今年7月初，維斯塔格公布了歐盟的一攬子計劃，將為科技公司明確劃定新的法律邊界，而不是僅僅落實反壟斷監(jiān)管等領(lǐng)域的現(xiàn)有法律。在國內(nèi)，市場監(jiān)管總局1月初公布《反壟斷法》修訂草案征求意見稿，其中新增互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷條款，明確認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素。
此外，設(shè)立新的執(zhí)法機構(gòu)也成為國外反壟斷監(jiān)管部門正在探索的一個方向。去年7月底，澳大利亞競爭與消費者委員會（ACCC）發(fā)布數(shù)字平臺調(diào)查報告。報告稱將設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)監(jiān)管Facebook、谷歌和在澳大利亞運營的其它大型數(shù)字平臺的辦公室。
英國競爭與市場監(jiān)管局（CMA）提議的做法是，在新的監(jiān)管機制下建立“數(shù)字市場部門”（Digital Markets Unit），它擁有規(guī)制壟斷企業(yè)的多項權(quán)力。
值得一提的是，CMA表示盡管這些建議主要針對英國，但發(fā)現(xiàn)的許多問題是國際性存在的。所以上述建議將作為CMA更廣泛的數(shù)字戰(zhàn)略的一部分，在相關(guān)問題中繼續(xù)發(fā)揮全球性的領(lǐng)導(dǎo)作用。
周圍也注意到，近幾年各國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)頻頻發(fā)布報告，持續(xù)在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)力，“我理解為這是在爭奪未來競爭秩序的話語權(quán)。”
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