美國當地時間12月14日，聯邦通信委員會（FCC）舉行會議，就是否廢除2015年奧巴馬政府時期制定的“網絡中立”法規（《開放互聯網指令》）進行了公開投票，最終FCC以3比2的投票通過了廢除決定。美國網絡中立政策再次反轉。不可否認，美國“網絡中立”政策反復的背后有各利益相關方的博弈，但政策的搖擺，也脫離不了ICT行業發展至今通信業和互聯網行業力量對比的變化，是管制者對通信和互聯網行業發展態勢的重新判斷。
“網絡中立”政策在美國幾經反轉
美國曾在2011年8月實施過一版“網絡中立指令”，但由于受到美國大型電信運營商Verizon公司的起訴，2014年1月15日，這版《開放互聯網指令》被美國聯邦上訴法院哥倫比亞特區巡回法庭否決。這是美國自實施網絡中立指令以來，傳統電信運營商在相關訴訟中的首次勝利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版網絡中立法規草案。根據該草案，擁有寬帶基礎設施的服務商有望據此向使用其網絡的內容服務商收取費用。但是，2014年11月，時任美國總統奧巴馬的一番表態再次改變了美國網絡中立的管制走向。奧巴馬敦促FCC禁止設立互聯網“快車道”，并將寬帶服務重新定義為公共服務。2015年2月26日，FCC投票通過了最新版的“網絡中立”管制方案，被稱為迄今最嚴格的“網絡中立”方案。寬帶接入從采取寬松管制的“信息服務”劃歸為需要進行嚴管的“電信服務”，接受更嚴格的管制。具體來說，就是“不得屏蔽，不得限制，不得提供有償的差異化接入服務”的“三不”原則，并且首次提出該規定對于固網和移動網絡同等適用。
2017年1月20日，特朗普正式就任美國總統。在特朗普時代開啟的同時，美國“網絡中立”的反轉也同步開始。在4月發布推翻2015年“網絡中立”法案的建議書后，最終迎來此次對現行“網絡中立”法規的廢除。
互聯網強國的網絡接入之痛
近年來，引領全球互聯網經濟風潮的美國，在電信基礎設施建設方面卻被逐漸落下。據FCC發布的2016年《寬帶進展報告》顯示，美國仍有10%地區的人口不能接入寬帶互聯網，超過3400萬美國人沒能用上速率達到25Mbps的固定寬帶。其中非城鎮用戶中沒有接入寬帶的比例高達39%。究其原因，就是現有的投資回報比不足以在商業層面刺激電信運營企業積極進行網絡投資，特別是解決偏遠地區網絡接入的投資。
事實上，因政策限制影響國家寬帶發展，拖累數字化時代國家競爭力的前車之鑒歷歷在目。由于擔心投巨資建設新一代高速網絡被迫開放，投資難以獲得有效回報，德國電信2006年選擇“暫停或延遲網絡升級”，而這一耽擱使得德國錯失了光網發展的黃金十年。這一事件引發的直接后果就是德國的光纖網絡發展的嚴重滯后。根據知名咨詢公司Tele-Geography提供的數據，截至2016年年底，德國光纖用戶占全部固定寬帶用戶的比例僅為1.81%，顯著低于英國（5.35%）、法國（7.9%）、意大利（15.97%）等近鄰，相比之下，中國的光纖用戶占比同期已高達76.6%。
8月8日，FCC公布的新“寬帶網絡”標準提案公告將現行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的寬帶標準下調到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。這一做法就是為了提升電信運營商在偏遠地區部署寬帶網絡的積極性。
正如FCC現任主席阿基特·帕伊所言：“消費者在互聯網接入方面的問題從來都不是寬帶服務提供商屏蔽內容的訪問，而一直都是他們根本無法接入網絡。”
“還我免費互聯網” 互聯網公司也應有擔當
在FCC投票后，有“網絡中立”的支持者在Twitter上寫出“互聯網已死”這類激進之語。但事實上，此次美國廢除現行“網絡中立”規定并不會對美國的互聯網行業帶來顛覆性的影響。已經深入人心的互聯網免費模式并不會因為廢除現行“網絡中立”規定而被顛覆，廢除現行“網絡中立”規定更多的是對互聯網巨頭OTT模式拒絕為流量買單行為的制衡，是對運營商與互聯網公司是上下游合作而不是替代關系的明確。
此外，如今電信行業和互聯網行業的力量對比已今非昔比。在奧巴馬政府統治下，美國互聯網行業經歷了近十年的高速發展。從今年的《財富》500強榜單上看，美國三大互聯網巨頭亞馬遜、谷歌母公司Alphabet和Facebook全部進入前100名，其中市值最低的Facebook，市值也高達4105.22億美元，比在榜單中排名最高的電信公司AT&T 2556.99億美元的市值高出60%，而三家中市值最高的Alphabet，市值更是高達5794.26億美元。
因此，對于消費者團體喊出的“還我免費互聯網”的呼聲，今后互聯網公司有實力也應該承擔更多的責任。
“輕管制”讓電信業數字經濟添更大助力
盡管網絡中立一直以來沒有明確的定義，但對其進行監管的尺度根本在于對互聯網接入服務屬性的劃分。美國現行的“網絡中立”對互聯網接入實施“嚴厲的、公共事業式的監管”，而此次FCC在聲明中明確表示，寬帶上網將重新歸類為“信息服務”，而移動寬帶上網將重新歸類為“私人移動服務”，不再被當作公共事業。
帕伊認為，通過不同的帶寬和服務優先級獲取不同水平的收入，是寬帶服務提供商的基本權利。以開放互聯網的名義，禁止寬帶服務提供商獲取差異化服務收入，這實際上徹底封死了寬帶服務提供商逐步通過技術創新獲取增量收入的動力，對通信行業的發展會帶來很大的負面影響。
的確，在提及普遍服務時，電信基礎設施被視為和電力、燃氣、自來水一樣的公共基礎設施，但是北京郵電大學教授呂廷杰認為，電信基礎設施也有其特殊性。他說，美國許多專家認為基礎電信業不同于自來水和電力部門，其頻繁的技術升級換代加速了折舊，而這又是提高產業效率（降價提速）所必需的。加之其類似于鐵路不同于公路的“網業不可分性”，故必須保證其有足夠的利潤空間。
帕伊此前公開闡述對于未來互聯網監管的看法時指出，《1996年電信法》中的重要措施之一，就是為了保護生機勃勃和自由競爭的市場，必須打破原有的聯邦監管，以低干涉監管策略取而代之。“2015年，……那個決定是錯誤的，抑制了建設和擴建寬帶網的投資，抑制了創新。”按照帕伊提出的“恢復互聯網自由令”，“聯邦政府將停止對互聯網的微觀管理”，取而代之的是，FCC只會要求互聯網服務提供商保證采取的措施透明，以便消費者可以買到最適合他們的服務，企業和中小企業能獲得創新所需的技術信息。
事實上，面對如今席卷全球的數字化浪潮的大時代背景，用“輕管制”換取電信設施和業務的加速發展，進而激發更大的經濟活力已經成為很多國家的共識。
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