[摘要] 4月18日，特朗普在威斯康星州簽署行政命令，要求聯邦部門修改現有H1-B法規，預防H1-B簽證欺詐和濫用，并嚴打外包公司利用H1-B計劃鉆空子、讓低薪外國人搶美國人飯碗的行為。
有關H1-B要改革的傳言已存在許久。但當特朗普的H1-B改革建議，以行政令的方式出臺之后，仍引起極大的爭議。4月18日，特朗普在威斯康星州簽署行政命令，要求聯邦部門修改現有H1-B法規，預防H1-B簽證欺詐和濫用，并嚴打外包公司利用H1-B計劃鉆空子、讓低薪外國人搶美國人飯碗的行為。同時，特朗普表明希望取消電腦抽簽方式頒發簽證：“目前H1-B簽證是以完全隨機的抽簽方式發放的，這是錯誤的。相反，它應該給予最有技術和最高薪水的申請人，永遠不應該被用來替代美國人（的工作）。”
這一改革方向被認為能夠回到H1-B的初衷。但伴隨著目前整個西方的反移民風潮，改革則讓人有了更多的解讀。2017年的H1-B申請數量，已較去年大幅下降了16%。以“美國優先”的特朗普總統，自選舉期間就明確釋放出改革移民政策的信號，此舉甚至讓改革范圍之外的群體也感到緊張。
4天收到19.9萬份申請
美國自1990年開始采行H1-B非移民工作簽證計劃，最初發放此簽證的目的是滿足國內企業對高技術人才的需求。具有H1-B簽證的人通過在美國境內簽證延期，最長可以在美國工作6年。部分工作者之后可申請綠卡。
H1-B簽證必須由雇主提出申請。對很多科技企業而言，H1-B的確讓他們找到了職位所需要的人才。但簽證的申請過程卻充滿了不確定性和官僚主義。
最主要原因就是“僧多粥少”。H1-B項目每年向外國人發放6.5萬個工作簽證，另外2萬個面向擁有高級學位的外國人。而大學、教學醫院和其他非營利機構可申請額外的數量不限的簽證。每年4月1日，政府開始接受將于10月1日開始的下一財年的申請。以2018財年為例，8.5萬個H1-B非移民工作簽證在本月3日開放申請后，4天即已收到19.9萬份申請，之后便停止接受申請。
根據聯邦政府數據，2014財年到2017財年名額開放申請后，不到7天時間，申請數量即超過H1-B年度配額。自2014財年起，由于數量過于龐大，成千上萬份材料涌入移民局后，移民局只能通過看似公平的電腦抽簽方式，去決定誰有資格獲得H1-B。
改革的呼聲在這幾年越來越高。在特朗普的行政令中，有關H1-B簽證改革最受關注的一項條款，就是建議改變現有的獲取H1-B簽證的方法，即采用擇優選拔替代現行的隨機抽簽。也就是說，最具資格、薪水最高的工作人員能夠優先獲得簽證。
這將會減少雇主和雇員兩方面的不確定性。企業和員工可以根據申請者的情況作出評估，從而作出更好的計劃，而不是單純依靠不可預測的概率去安排人事或規劃人生。與此同時，這一方式被認為同時改善了美國高技術職位招不到人的現狀。
不少專家也警告，H1-B的確有改革必要，但最后美國政府需要小心翼翼地把握好改革的尺度。智庫ITIF（美國信息技術與創新基金會）經濟政策分析師Adams Nager就認為，只要政府意識到美國需要繼續吸引全世界最優秀最聰明的人才，就必須以“修改它，而非終結它”的理念去執行總統行政令—這樣的結果才能對美國經濟有利。
今年的H1-B申請原本已經完成，19.9萬人抽取8.5萬個名額，中簽率達到42.71%，大大高于以往年份。很多申請在美工作的外國人為此歡欣鼓舞。但這項行政命令一旦實行，將讓H1-B簽證申請者再次面臨不確定的前景。當然，這項行政令尚存在局限，其真正施行仍需得到國會的支持。而企業團體、特別是對H1-B員工有很大需求的科技公司，很可能會努力對抗這一收緊H-1B簽證計劃的行政令。早在今年1月初，一系列的H-1B改革措施已經被提出。改革方向與新行政令建議內容部分類似。一是優先頒發簽證給在美國受過教育的大學生；二是需要證明年薪10萬美元以下的雇員為什么不能夠被本國勞工替代。但之后，這些提案卻一直停留在國會下屬的移民問題委員會，未獲通過。
15%的Facebook美國員工持H-1B簽證
H1-B項目針對的是高技術人才，大部分簽證都發放給了科技公司。資料顯示，占主導地位的美國科技公司，包括谷歌、微軟和蘋果，雇傭了數以千計的H1-B員工。據聯邦備案文件顯示，Facebook和芯片制造商高通（Qualcomm）這兩家公司嚴重依賴H1-B簽證，它們在美國的員工中至少有15%的人持該簽證。許多硅谷初創公司也會雇傭一些H1-B員工。
但根據特朗普行政令有關H1-B的改革方向，受影響最大的群體被認為是來自印度的IT從業人員。以往的H1-B采用抽簽制度，最有利于從事科技產業的印度族裔。因為印度員工和與印度有關的科技外包公司的數量眾多，且在美國存在的時間較長。這些公司事實上已經建立起了為本族裔員工獲取更多簽證機會的公司關系網絡。
以2016年的數據為例，在申請H1-B最多的20家雇主中，除了IBM、微軟、谷歌、亞馬遜和幾家會計師事務所以外，最多的就是信息咨詢公司—也就是“外包”公司，其中包括排名前三的Infosys、Capgemini和Tata。總部設在印度的外包公司，如威普羅技術（Wipro Technologies）、Infosys、馬恒達技術（Tech Mahindra）和Tata咨詢服務公司。這些公司與銀行、醫療保健公司和其他企業簽訂合同，負責執行各種各樣的計算任務，引進了數以千計的移民來做這些工作。總部設在美國的外包公司，如Cognizant，也雇傭了大量H1-B員工。
這些外包公司為美國企業提供廉價的IT合同工，并為他們申請H1-B。為了增加中簽的概率，外包公司甚至為同一個人提交多份申請。
白宮日前已明確表示，H1-B的改革目的是通過嚴格執行現有法律，來管制濫用簽證及欺騙的現象。這主要針對的就是外包公司。
目前，印度方面已經回應，“美國仍需要印度科技工作者”。一些在美印度人群體則認為，H1-B改革對他們并不是只有壞處。據美國游說團體“移民之聲”預計，美國國內有150萬的H1-B簽證持有者正在等待綠卡，其中很多人來自印度。這些人申請綠卡已經超過十年。他們多數符合行政令中所提到的“高薪水”“高技能”，且大多支持此次的H1-B新政。因為他們希望綠卡的申請也能采取同樣的“擇優選拔”。
H1-B簽證改革涉及了不同人群的“小九九”。改革對這些準移民來說，影響是大不一樣的。因此，行政令最終是否真的能變為政策，還視乎不同群體之間的博弈。
H1-B簽證的兩面
美國國內的一些觀點認為，此次行政令是為了平息美國本土勞工對H1-B的批評。
康奈爾法學院研究移民法的教授Stephen Yale-Loehr援引調查表示，高技能的外國勞工能夠刺激美國的就業市場。根據美國政策國家基金會的調查，科技公司每增加一個H1-B的職位需求，就能增加五個就業崗位。
但勞工權益倡導者卻認為H1-B這樣的項目削弱了本地工人的價值。對美國信息技術公司而言，H1-B是把雙刃劍。聘請大量持H1-B簽證外國勞工的公司，相對同類公司而言人力成本要更低—這有傷公平競爭。但同時，H1-B的收緊卻可能導致有技能的“程序員”等職業人員出現短缺，從而削弱美國科技公司總體實力。這類工作平均工資并不高，不在“高薪水”“高技能”的范圍內。
針對H-1B項目的調查研究并不算多。目前，甚至沒有一個精確的數字，告訴人們在美國持有過H1-B簽證的總人數是多少。但根據調查，H1-B被濫用的實際情況并沒有傳言中那么嚴重。大部分的雇主仍在遵守規則—在本國人無法滿足需求的職位上，聘請外國人。調查顯示，在考慮職位及年齡的變量后，大部分的H-1B工作者拿著與美國公民相當的薪水，部分崗位的工資還要略微高于本土員工。
科技公司之外，一些群體也因為H1-B的收緊而感到彷徨。即便是那些H1-B申請數量沒有限制的NGO也愈來愈感到緊張。因為簽證在收緊，簽證的要求與費用都在增加。
對很多移民而言，H1-B的收緊是一個信號。它的背后，是特朗普上臺之后移民政策的變化，以及整個大環境的反移民傾向。
根據美國國際教育協會等幾個機構針對250間美國高校的調查，近四成大學國際學生申請數量在下降，其中很多來自中東及南亞。而H1-B的收緊可能會令一些潛在留學生更加猶豫—因為H1-B允許留學生畢業后留美工作，而將來，這樣的機會變小了。
事實上，今年的H1-B申請數量已較去年減少。H1-B申請數在2016年達到申請高峰，共收到23.6萬件申請。由于政治不確定性，今年收到19.9萬件，下降約16%。
總體而言，特朗普行政令有關H1-B的改革觀點，被認為大體回到H1-B的設立初衷，即為本國人不足以從事的高技能職位尋找合適的外國員工—美國歡迎高技能的移民。但在如今的大環境加上特朗普的形象，卻讓很多人產生了額外的擔憂—改革會不會“把嬰兒連同洗澡水一起倒掉”？
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