導語：此次票價調整的原因之一是地鐵運營公司虧損，政府補貼不堪重負。作為地鐵的兩大運營者——北京市地鐵運營有限公司和北京京港地鐵有限公司對外表現都很低調。
此次票價調整的原因之一是地鐵運營公司虧損，政府補貼不堪重負。作為地鐵的兩大運營者——北京市地鐵運營有限公司(以下簡稱“北京地鐵公司”)和北京京港地鐵有限公司(以下簡稱“京港地鐵”)對外表現都很低調。
這兩家公司，如同一對同父異母的兄弟。北京地鐵公司是一家有著30多年歷史的國有獨資公司，運營北京17條地鐵線路中的14條。京港公司是一家中外合資企業，運營四號線、大興線和十四號線等3條地鐵線路。它成立于2006年1月，在其股權結構中，國有的京投公司占比2%，外資方港鐵公司與另一地方國企首創集團分別持有49%的股份。港鐵是一家香港上市公司，其中76.82%的股權為香港政府持有，其余23%為公眾持有。
不為外界所知的是，北京對這兩家企業采用了不同的補貼方式和標準。政府對有社會資本參與的京港公司更為嚴格。為了防止國資的流失，北京市政府與京港公司簽訂了“特許協議”。這個協議約定，京港公司只能在約定的成本內享受政府財政補貼，超出成本部分由京港公司自己負擔。
相對而言，北京地鐵公司的運營成本并不透明，政府每年根據其虧損進行補貼。
一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，即便在PPP協議約定的補貼下，京港公司也是盈利的。港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應占京港地鐵的利潤為2.03億港元。
為什么獲得較少補貼的京港公司效益不錯，北京地鐵公司卻虧損連連？如若北京地鐵公司對成本的控制更加精準化，資金運用效率有所加強，北京地鐵整體運營收不抵支的局面是否將有所改善？即便由于分流客流量等其他考量，地鐵票價仍需調整，是否也能節約資金用于擴大運營服務規模，提高運營服務質量？北京地鐵“雙軌制”下的賬本，折射出國有資本在公共服務運營效率上的差距，如不去除其對提價或補貼的依賴，將難以走出低效的泥沼。
補貼雙軌制
2006年4月12日，北京市政府與京港公司簽訂了北京地鐵四號線項目的《特許協議》、《資產租賃協議》，自此，國內首個PPP地鐵項目誕生。
PPP(Public-Private-Partnership的首字母縮寫)意為“公私合營模式”，是為鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施建設的一種項目融資模式。
這個合作項目在2004年前后開始醞釀。當時中國城市地鐵建設正值高潮期，地鐵投資額巨大，政府希望通過PPP模式為地鐵建設融資。
2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了四號線特許經營項目政府談判工作組，港鐵公司、西門子等多家企業參與了談判。2005年2月，談判組選擇了港鐵和首創集團組成的聯合體。2006年，工作組與京港聯合體經過了三年的談判最終達成協議。2006年1月京港公司成立。
將如此重要的公共服務交給社會資本運營，政府仍有顧慮。國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東表示，政府需要權衡的是，既要保證委托運營的公司能夠平穩運營下去，又要防止其未來因客流量、票價的變化獲得暴利。
北京市政府委托北京大岳咨詢有限責任公司(以下簡稱“大岳公司”)參與方案研究。大岳公司總經理金永祥透露，“成本、票價、客流量成為當時雙方談判的焦點。”
政府對北京地鐵四號線的補貼實際上是根據兩個價格計算的，一個是市民支付的票務價格，另一個是政府和京港公司之間約定的結算價格，結算價格比票務價格要高，其中的差價就是政府給予的補貼。結算價格會根據每年成本測算的變化而有所變化，而成本測算每年將根據CPI等因素做出相應調整。
對京港公司而言，在每年補貼給定的情況下，如果公司實際運營成本超出了約定成本，超出部分將由自己承擔。反之如果實際運營成本低于約定成本，省出來的部分就形成了利潤。
金永祥曾耗時三年為政府研究草擬雙方合作的財務模式。他說，作為項目的業主方，政府在談判中占據主動地位，很多情況下是政府提出條件和要求，如果京港有異議，雙方再做出調整。“比方說，在成本核算時，政府認為一個地鐵站內的人員配置是三四個人，而京港認為需要七八個人，于是雙方會再協調一個能達成一致的人力成本。”金永祥說。
而政府對北京地鐵公司的補貼模式截然不同，程世東透露，北京地鐵公司一般在年終時跟政府算總賬，政府根據虧損情況給予北京地鐵公司補貼。
國家發改委一位知情專家表示，“北京地鐵運營公司每年獲得的補貼金額都是談出來的，補貼金額的差異取決于談得怎么樣或當年財政是否寬裕，補貼額度一年一議，一般是談多少補多少。”北京地鐵公司是2001年從北京市地下鐵道總公司改制重組而來，這種補貼模式已有幾十年的淵源。
另據一位軌道交通研究機構的專家透露，除了每年政府財政對收支缺口的補貼之外，北京地鐵公司還會獲得其他名目的資金。比如，設備更新改造的專項基金，或者其他明目的撥款，這些資金通過不同的渠道進入北京地鐵公司，但卻沒有算入運營收入。
京港盈利
一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，在PPP協議約定的補貼下，京港公司從第一年開始就是盈利的。
對于京港公司盈利的說法，港鐵中國首席執行官易珉沒有否認。他說，“我們要到大陸來投資地鐵，看重的是內地巨大的發展潛力，當然，我們也需要保證股東能得到合理的投資回報，這是一個上市公司對項目的基本要求。”
港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應占北京京港地鐵有限公司的利潤為2.03億港元，較2012年減少4900萬港元，主要由于2012年有6600萬港元的會計調整。若不包括這個一次性項目，利潤貢獻校2012年增加9.1%。
在過去35年里，港鐵公司已經探索出一套“軌道交通＋物業”的盈利模式，即以地鐵物業綜合開發的利潤來補貼軌道交通的虧損，從而在沒有補貼的情況下實現盈利。但是，當港鐵進入內地后，土地制度的制約讓這一模式無法推行。
對于目前良好的盈利狀況，易珉回應稱，因為京港地鐵做得比別人多，將成本壓到了最低。
京港公司的贏利主要來自兩個方面，一是公司內部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增長為公司帶來的超預期收益。
程世東告訴經濟觀察報記者，港鐵公司是上市公司，對旗下公司的成本控制較為嚴格，在用人效率、資本運營、成本管理上有著精細的計算。而據易珉透露，政府跟京港公司的所有約定都是有業績考核的，在PPP協議里，政府對京港公司所提供的服務水平、質量、安全保障有著細致明確的要求。
另外，客流量的倍增也讓京港公司的收益超乎預期。據知情人士透露，簽訂特許協議時，根據當時的估測，正常情況下，地鐵四號線的日客流量在60萬人左右，如今實際客流量已經達到130萬人。
不過，在今年5月中國財政學會PPP專業委員會主辦的一個PPP沙龍上，易珉表示，京港公司未出現因政府補貼而致投資人獲取超額利潤或暴利的現象。他說，在平衡公共利益和私人利益方面，北京做得非常優秀。
實際上，在PPP協議中，政府已設置了一道關卡讓京港公司避免了這種“暴利”。政府在協議中設置了客流量的范圍，當超過這一范圍時，客流量增長帶來的超預期收益將由政府和京港公司分享，政府獲得大部分，而京港公司獲得小部分。但即使在這樣的約束下，京港公司的收益仍然是超出投資預期。
在上述沙龍上，易珉還透露了一個數據。他說，根據京港公司的測算，在四號線目前的模式下，政府的財政支出總額大概為500多億元，如果是傳統模式應該花600多億元，PPP模式幫助政府大概減少了財政支出100億元。
2011年9月，北京市發改委曾對四號線做過評估，印證了四號線在PPP模式下所獲得的效益。繼地鐵四號線之后，京港公司又獲得了北京地鐵的大興線和十四號線的特許經營權。國家發改委一位研究交通的專家透露，目前北京市政府對于京港公司的運營是比較滿意的。
港鐵公司2013年年報透露，憑借北京鐵路專營權的良好運營表現，京港地鐵公司屢獲殊榮，其中包括由北京市交通安全委員會授予的“北京市2012年交通安全先進單位”榮譽稱號。
京港地鐵公司于2014年2月已就另一PPP項目——北京地鐵十六號線遞交了標書。
北京地鐵公司這本賬
2014年7月，在北京市針對公共交通票價改革問題向公眾征求意見時，一組官方數據得以公開。數據顯示，2013年，北京地鐵的運營收入為32.23億元，運營支出為66.84億元，相比2007年，收支缺口在拉大。
根據上述數據，2013年，北京兩家地鐵運營公司總計收支缺口為34.61億。
北京交通大學教授賈順平說，京港地鐵在PPP模式下內部管理科學化、精細化做得更好，而北京地鐵公司相對比較粗放。
賈順平曾就地鐵運營公司的資產精細化管理做過調研。他透露，作為北京地下軌道交通最大的運營主體，北京地鐵公司沒有自己清晰的臺賬。“比如說，地鐵站內電梯的購置費用、安裝費用、土建費用等，都要按照一定的方法折算到電梯的固定資產里，今后電梯折舊也好，更新改造也好，要對它進行資產管理。目前，我們國營地鐵的賬還沒有這么清晰。”賈順平說。
每年，北京地鐵公司向政府上報其運營成本，但是成本的本身并不透明。“在這些成本中，哪些該算進來，哪些不該算進來，是有一定操作空間的。”賈順平表示，在國營企業的臺賬中，有一些不該計入的成本，成為年底申請補貼的依據。
相對而言，京港公司對于運營成本包括固定資產折舊的管理較為精細。“現在有多少輛車，具體到有多少個部件，比如，動車里的某傳動設備價值多少，可以使用多少年，哪些需要大修，哪些需要日常維護，京港都有非常細的數據。有了這些數據才能做到精細化管理。”在幾年前的調研中，賈順平對此印象深刻。
在賈順平看來，國有地鐵運營公司粗放式的管理有其歷史原因，當年北京地鐵公司接手運營時可能就沒有這個詳細的基礎賬，之后要做這項工作要花大力氣，再加上大家不重視這個事兒，所以就不做了。
為何國營地鐵公司可以如此“信馬由韁”？
賈順平分析，這是歷史體制留存下來的問題，這類公司名義上是獨立的公司，實際上沒有形成現代化的公司治理結構。“既不用承受股東的壓力，也不用擔心企業破產、員工下崗。在這種缺乏約束和激勵的生存環境下，國營地鐵公司的低效率、高成本、浪費引發了民眾的不滿，也成為地鐵票價改革的障礙。”
作為北京地鐵公司資產的出資人，京投公司無力要求北京地鐵公司壓縮成本。從法理上，京投公司是以“甲方”的角色將地鐵資產委托給北京地鐵公司來運營，它代表政府投資管理地鐵資產，有義務保證資產的保值增值。但在現有管理體制下，京投公司和北京地鐵公司同屬于地方國企，是平行的關系，甚至北京地鐵公司因為直接運營地鐵資產而“顯得更牛”。京投公司無力約束這個特殊的“乙方”。
PPP模式下的京港地鐵因為一紙協議受到了全面的約束。賈順平認為，國營企業也應該建立這樣的補貼機制。
程世東則表示，對于新增地鐵線路的運營，政府應采取購買服務的方式，無論何種資本性質的運營企業，誰的效率高，誰的服務好，就將地鐵交給誰來運營，甚至對現有地鐵運營線路也可以采取這種方式。
但不可忽略的是，北京地鐵公司作為有幾十年歷史沿革的國有企業，存在難以用市場方法來解決的歷史包袱。“要解決北京地鐵公司運營深層的問題，必須深化體制改革——政府與企業之間如何劃清界限，國營地鐵應該如何獨立，政府應該如何監管——要去推動這些問題的解決。”賈順平說。
在北京地鐵票價調整沸沸揚揚之際，兩家地鐵運營公司都表現低調。經濟觀察報記者要求采訪京港公司未獲反饋，北京地鐵公司的新聞發言人則用一句話回應：“票價是上級的事兒。”
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