2013年以來，國務(wù)院以行政審批制度改革為抓手，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變。第一階段是“簡政放權(quán)”，削減政府部門“管的太多、管的太細”的審批權(quán)。第二階段是“放管結(jié)合”，通過一系列的機制設(shè)計與落實，讓政府部門工作重心從“事前審批”轉(zhuǎn)到“事中事后監(jiān)管”上來，更加注重依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管，促進市場公平、釋放市場活力。2015年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，全力推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革；11月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，明確要求深化商事制度改革，轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管理念，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管機制。2016年年初，國務(wù)院下發(fā)《2016年推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》，明確提出要實施公正監(jiān)管、推進綜合監(jiān)管、探索審慎監(jiān)管，加強監(jiān)管創(chuàng)新，促進各類市場主體公平競爭。隨著政府監(jiān)管方式由“事前審批”向“事中事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，審批制度改革也就逐漸進入了“深水區(qū)”，加強事中事后監(jiān)管越來越成為深化“放管服”改革和推進政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2016年7月，上海市政府出臺《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)工作方案》，明確進一步構(gòu)建以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、以專業(yè)監(jiān)管為支撐的事中事后監(jiān)管體系；2017年2 月，上海市政府辦公廳印發(fā)《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》，肯定了綜合監(jiān)管平臺對提升政府監(jiān)管效能的作用，進一步夯實了監(jiān)管平臺穩(wěn)定、可靠運行和安全、規(guī)范管理的制度基礎(chǔ)。

如何在簡政放權(quán)的同時提升管理效率，提高監(jiān)管質(zhì)量，成為政府運行中的難題。大數(shù)據(jù)是治理現(xiàn)代化的一種技術(shù)路徑，可以依靠海量的數(shù)據(jù)搜集和精準的數(shù)據(jù)分析增強決策的科學(xué)性，它的到來為解決政府的難題提供了很好的契機。大數(shù)據(jù)可以幫助政府在監(jiān)管過程中摒棄經(jīng)驗和直覺，通過生產(chǎn)、生活各個領(lǐng)域獲取的實時信息，及時掌握社會某一領(lǐng)域的趨勢或更全面地了解某一事件的進展，從而做出更科學(xué)的決策，并對未來做出更準確的預(yù)測，提高應(yīng)急響應(yīng)能力。大數(shù)據(jù)的集中和整合，將加快政府職能、流程的改變，打破政府各部門間、政府與民眾間的邊界，開辟民眾參與監(jiān)督管理的渠道，提高政府各機構(gòu)協(xié)同辦公效率和為民辦事效率，幫助政府在簡政放權(quán)的同時由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為社會帶來巨大效益。

一、綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的現(xiàn)狀

目前，上海市區(qū)兩級事中事后綜合監(jiān)管平臺框架基本完成搭建，以信息歸集、雙告知、雙隨機等為主體的業(yè)務(wù)功能得到了初步應(yīng)用。

兩級平臺各項管理制度和技術(shù)標準逐步建立健全，日常建設(shè)和運行管理日趨規(guī)范；基礎(chǔ)監(jiān)管數(shù)據(jù)逐步向平臺歸集，導(dǎo)入市級平臺的監(jiān)管職能清單有6106項，導(dǎo)入16個區(qū)級子平臺的職能清單8.7萬余項，“雙告知”信息發(fā)送5萬余條，已制定 42個“雙隨機”方案，涉及5.5萬余個企業(yè)法人；兩級平臺已完成與法人庫的對接，10個區(qū)正在進行業(yè)務(wù)系統(tǒng)向子平臺的接入工作；區(qū)級子平臺數(shù)據(jù)逐步向市級平臺匯聚，涉及許可、檢查、處罰類信息107萬余條。

以靜安區(qū)事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)為例。平臺的雙告知、雙隨機、信息歸集等功能模塊已開展線上線下聯(lián)動應(yīng)用，應(yīng)用數(shù)據(jù)已在平臺產(chǎn)生。截至2017年4月14日，平臺歸集行政許可、行政處罰、監(jiān)管數(shù)據(jù)共13299條。平臺向靜安區(qū) 10個部門推送“雙告知”信息1877 條，已反饋完成許可證核發(fā)信息 1316條。針對多頭執(zhí)法和監(jiān)管真空的問題，平臺創(chuàng)造性地增加了“聯(lián)合檢查”模塊，由區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)教育局、區(qū)人社局分別牽頭，形成“1+1”“1+2”的行業(yè)主管加相關(guān)部門的協(xié)同監(jiān)管模式，在餐飲、教育培訓(xùn)和人力資源中介三大行業(yè)做了探索和嘗試。在餐飲行業(yè)檢查中，由市場監(jiān)管局牽頭環(huán)保局和安監(jiān)局，對靜安區(qū)66家餐飲企業(yè)開展聯(lián)合檢查，共涉及檢查事項17項，對8家存在問題的企業(yè)予以責(zé)令改正。同時，體現(xiàn)靜安特色的“樓宇經(jīng)濟”“監(jiān)管熱點”等功能模塊后續(xù)也將加入平臺。

二、綜合監(jiān)督平臺建設(shè)中存在的問題

（一）監(jiān)管平臺設(shè)計理念與監(jiān)管服務(wù)實踐之間存在縫隙

1.監(jiān)管平臺功能模塊帶有過多部門色彩，降低了通用性。按照《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)工作方案》，市工商局負責(zé)組織、實施本市事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)與推進相關(guān)工作，研究制定各項管理制度，管理、運用、維護事中事后綜合監(jiān)管平臺，配合市政府辦公廳做好考核評估工作。《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》也規(guī)定了市工商局相似的監(jiān)管平臺運維職責(zé)。監(jiān)管平臺建設(shè)采用了“1+X”模式，即由市級平臺設(shè)計開發(fā)一組通用功能（即“1”的部分），市區(qū)兩級共同使用。建設(shè)主體部門開發(fā)的統(tǒng)一功能在設(shè)計和內(nèi)容等方面都呈現(xiàn)了工商管理部門色彩，影響了其他條線部門共同使用監(jiān)管平臺。例如，“雙隨機”模塊只包含工商部門的檢查事項，其他部門的事項清單未導(dǎo)入，導(dǎo)致文化執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)督等基層監(jiān)管部門無法通過區(qū)平臺開展相應(yīng)的雙隨機檢查工作。“信息共享”模塊里的“主體查詢”功能只能查詢企業(yè)法人和個體工商戶的注冊登記信息。監(jiān)管平臺既為“綜合監(jiān)管平臺”，應(yīng)當(dāng)包括企業(yè)法人、個體工商戶以外的市場主體，如事業(yè)單位、社會團體、律師事務(wù)所等市場主體。因為上述主體在監(jiān)管平臺上的缺失，民政局、衛(wèi)計委、司法局等監(jiān)管部門無法通過監(jiān)管平臺開展相應(yīng)的監(jiān)管和服務(wù)。 2.市區(qū)兩級監(jiān)管平臺重復(fù)建設(shè)。監(jiān)管平臺采用“1+X”建設(shè)模式，其中“1”部分的功能設(shè)置在市區(qū)兩級監(jiān)管平臺完全相同。按照整體治理理念，區(qū)級監(jiān)管平臺可共享市級平臺的“1”部分。實踐中，有省市已經(jīng)以統(tǒng)一的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)支撐監(jiān)管服務(wù)。貴州省通過開發(fā)運用“一網(wǎng)四系統(tǒng)”，讓群眾要到政府辦的事都能在一張網(wǎng)上辦理完成。這張網(wǎng)包括互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)系統(tǒng)，即全省統(tǒng)一的公共服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)門戶及移動版，具有網(wǎng)上申報、網(wǎng)上辦理、辦事查詢、權(quán)力清單和審批信息公開、政務(wù)中心網(wǎng)站群、“貴博士”智能服務(wù)等功能；審批服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)電子化流程審批和審批信息存儲，包括一般行政審批、并聯(lián)審批、聯(lián)動

2.審批、移動審批、證照共享等功能；監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng),促進全省審批業(yè)務(wù)的規(guī)范運行和公開透明,包括全過程電子監(jiān)察、特殊環(huán)節(jié)監(jiān)管、投資項目監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)大廳服務(wù)評價、投訴舉報等功能；輔助服務(wù)系統(tǒng),包括微信服務(wù)、短信服務(wù)、呼叫服務(wù)、數(shù)據(jù)分析等功能。貴州省的“一網(wǎng)四系統(tǒng)”實現(xiàn)了“一網(wǎng)受理、聯(lián)動辦理、統(tǒng)一監(jiān)管、智能高效”的政務(wù)服務(wù)數(shù)字化。

（二）政府內(nèi)部數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和外部數(shù)據(jù)共享程度尚處在較低水平

1.機構(gòu)分散，各建系統(tǒng)，形成信息壁壘。根據(jù)事中事后綜合監(jiān)管平臺的定位和建設(shè)要求，這是一個相關(guān)政府部門共建、共用、共有的信息化工程。然而本市政務(wù)信息化體制仍是傳統(tǒng)的部門自建自管模式，這雖然是自然發(fā)展而成的最常見的形式，其優(yōu)勢在于信息化內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以深刻理解并快速響應(yīng)所屬單位的業(yè)務(wù)需求，但其缺點也日益顯現(xiàn)，即各單位易形成信息孤島，難以支撐協(xié)同業(yè)務(wù)，信息系統(tǒng)整體績效偏低，等等。監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)歸集的艱難過程和監(jiān)管主體受限是信息壁壘的例證。靜安區(qū)事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)過程中遇到數(shù)據(jù)歸集的難題：區(qū)職能部門信息系統(tǒng)中的許可、監(jiān)管、處罰等數(shù)據(jù)大多沉淀在市級部門，區(qū)級部門只能使用效率低下的手工錄入、數(shù)據(jù)倒庫等方式向區(qū)監(jiān)管平臺歸集監(jiān)管數(shù)據(jù)。區(qū)與區(qū)之間數(shù)據(jù)不共享，各區(qū)無法獲取本區(qū)以外的注冊登記及監(jiān)管信息，無法利用平臺開展屬地監(jiān)管，限制了平臺的監(jiān)管范圍。例如，許多注冊在非中心城區(qū)的拍賣企業(yè)常常選擇在中心城區(qū)舉辦拍賣會，若按屬地原則，行為地的市場監(jiān)管部門在區(qū)級監(jiān)管臺上無法記載監(jiān)管信息。渣土車所屬的企業(yè)有相當(dāng)一部分在注冊地以外經(jīng)營，綠化市容部門對其所實施的監(jiān)管記錄也不能在區(qū)級監(jiān)管平臺上予以體現(xiàn)。政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的割裂不僅不符合時代背景下監(jiān)管服務(wù)的要求，也不利于政府的整體治理。

2.政務(wù)數(shù)據(jù)資源未得到有效利用。政府在履行社會管理和社會服務(wù)的過程中掌握了大量的數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實情況是大量沉淀的政務(wù)數(shù)據(jù)資源未被分析加工，尚未給監(jiān)管服務(wù)帶來“數(shù)據(jù)紅利”。對龐大的政務(wù)數(shù)據(jù)進行大數(shù)據(jù)的“深加工”，將從三個方面助力政府提高監(jiān)管服務(wù)水平。政府通過大數(shù)據(jù)可以獲取更加精確真實的信息。大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生多數(shù)時候不需要人工參與，直接由機器自動生成，真實準確，不容易受主管因素影響。大數(shù)據(jù)能幫助政府更及時地發(fā)現(xiàn)問題，提高預(yù)警能力。科學(xué)開發(fā)和利用大數(shù)據(jù)能夠縮短監(jiān)管所需經(jīng)歷的時間周期，彌補傳統(tǒng)監(jiān)管方式在及時性方面的不足。利用大數(shù)據(jù)可以節(jié)省政府監(jiān)管成本。傳統(tǒng)監(jiān)管很多時候需要數(shù)量龐大的監(jiān)管人員實地參與，而大數(shù)據(jù)監(jiān)管可以大大降低這類人工成本。比如蘇州市建立了覆蓋城鄉(xiāng)的信息化防控網(wǎng)絡(luò)，在警力與人口配比不足萬分之十的情況下，卻使打擊處理案件數(shù)、刑拘轉(zhuǎn)捕率、技術(shù)支撐率均為江蘇省最高，實現(xiàn)了“以十抵萬”的辦案效率。

3.政府和社會數(shù)據(jù)源對接不夠。監(jiān)管平臺的擴展性目前還比較低，未能共享社會數(shù)據(jù)源中可抓取、可利用、可分析的數(shù)據(jù)。社會上的每一個企業(yè)、每一個人、每一臺機器，每天都在產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，其中很多數(shù)據(jù)都曾經(jīng)過政府之手，都可能被政府采集到，因此要把數(shù)據(jù)視為資產(chǎn)，通過多種渠道盡可能多地采集。這不僅包括官方內(nèi)部數(shù)據(jù)，也包括大數(shù)據(jù)鏈條上的其他外部數(shù)據(jù)，比如企業(yè)在政務(wù)平臺上、在社交平臺上對政府政策措施所提的意見建議乃至只言片語。對企業(yè)數(shù)據(jù)可按照優(yōu)良資產(chǎn)、不良資產(chǎn)等分類存儲。青浦區(qū)已經(jīng)有了積極實踐。青浦區(qū)綜合監(jiān)管平臺通過對接市通管局網(wǎng)站備案系統(tǒng)，自動抓取網(wǎng)站首頁照片和檢索網(wǎng)站中有關(guān)理財、年化收益率等P2P重點監(jiān)管詞匯，實現(xiàn)了風(fēng)險的自動預(yù)警和及時管控。

（三）平臺能夠?qū)崿F(xiàn)的功能與事中事后監(jiān)管體系總體目標存在距離

1.功能單薄。由于業(yè)務(wù)牽動力不足，當(dāng)前的平臺功能側(cè)重于信息采集，上線的聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管等綜合性業(yè)務(wù)應(yīng)用較少，日常監(jiān)管內(nèi)容也不夠豐富，平臺部分功能設(shè)置與基層站所的實際業(yè)務(wù)流程不匹配，無法滿足一線執(zhí)法人員的實際工作需要。《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)，要求政府治理思路從過去強調(diào)事前審批轉(zhuǎn)變到注重事中監(jiān)管和事后執(zhí)法。然而，“證照分離”制度只是事中事后監(jiān)管體系的組成部分，而非全部，事中事后監(jiān)管的內(nèi)涵和外延至今未有清晰的界定。政府倡導(dǎo)事中事后監(jiān)管更多地側(cè)重于對效果和目標的追求，而缺少對具體方式方法的定義，導(dǎo)致在信息化平臺建設(shè)過程中，除了“證照分離”改革所明確的“雙隨機”“雙告知”功能以外，無法提出其它明確的事中事后監(jiān)管業(yè)務(wù)需求，平臺實現(xiàn)的功能較為薄弱，與改革的總體目標還有較大的距離。

2.區(qū)級子平臺特色功能應(yīng)用不足。不少區(qū)都結(jié)合區(qū)情在子平臺的“X”部分進行了開發(fā)設(shè)想，但目前為止尚未有體現(xiàn)區(qū)情區(qū)貌的特色功能上線運行。區(qū)級監(jiān)管平臺在保障市級平臺監(jiān)管功能的同時更應(yīng)挖掘自身特色，開發(fā)優(yōu)化區(qū)域政府治理、提升監(jiān)管服務(wù)水平的模塊。天津市市場主體事中事后監(jiān)管平臺的創(chuàng)新經(jīng)驗為我們提供了正面案例。天津在全國率先出臺并實施了《天津市市場主體信用風(fēng)險分類暫行辦法》。分類的依據(jù)是經(jīng)營異常名錄、嚴重違法企業(yè)名單、行政處罰、監(jiān)督檢查等公示系統(tǒng)的公示信息，由公示系統(tǒng)依照分類標準自動生成，并根據(jù)信息變化動態(tài)調(diào)整。根據(jù)分類標準，全市市場主體被分為“良好”“警示”“失信”“嚴重失信”四個類別，分別對應(yīng)綠、黃、紅、黑不同顏色，進行醒目標注并向社會公示。

三、加強監(jiān)管平臺建設(shè)的建議

1.樹立“用數(shù)據(jù)說話，讓數(shù)據(jù)做主”的數(shù)據(jù)驅(qū)動決策思維模式，更多傾聽基層一線聲音。設(shè)計包括事中事后綜合監(jiān)管平臺在內(nèi)的政府治理、監(jiān)管服務(wù)的整體方案時應(yīng)該養(yǎng)成用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的思維習(xí)慣，尊重數(shù)據(jù)與客觀證據(jù)，尤其要重視數(shù)據(jù)結(jié)論與常識不符的情況，避免有傾向性地選擇使用與常識一致的數(shù)據(jù)，放手使用基層一線的大數(shù)據(jù)得到的結(jié)果，放手讓大數(shù)據(jù)說話。充分發(fā)揮基層力量，在各種平臺中提供他們的參與渠道。強調(diào)整體設(shè)計，需要積極吸收基層探索、創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗。必須認真總結(jié)基層經(jīng)驗，必須認真聽取包括基層在內(nèi)的各方面的意見。基層的創(chuàng)造和一線干部的首創(chuàng)精神，是整體設(shè)計的基礎(chǔ)和動力。 2.探索大數(shù)據(jù)時代的政府機構(gòu)改革，運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加大綜合監(jiān)管平臺建設(shè)創(chuàng)新。消除信息孤島、加強部門間數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的最有效途徑就是打破體制壁壘，建立集中式、中立化的政務(wù)信息化部門。上海市可以在若干基礎(chǔ)較好的區(qū)進行試點，科學(xué)整合項目審批、資金撥付、

2.隊伍管理等職能，將信息化項目的權(quán)屬從區(qū)級部門提升到區(qū)政府層級，從而真正形成工作合力。靜安區(qū)在建設(shè)綜合監(jiān)管平臺時由區(qū)府辦、區(qū)審改辦、區(qū)科委和區(qū)市場監(jiān)管局形成類實體化的建設(shè)團隊，該經(jīng)驗可資借鑒。綜合監(jiān)管平臺要充分利用現(xiàn)代化技術(shù)，推動監(jiān)管方式向精準化、智能化轉(zhuǎn)變。云計算可以在技術(shù)層面實現(xiàn)對各部門信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的物理集中，從而在一定程度上整合各部門已有的監(jiān)管數(shù)據(jù)。移動執(zhí)法、電子檔案等，可以提高綜合執(zhí)法效能。電子標簽等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可以形成全程可追蹤的完整信息鏈條。大數(shù)據(jù)可以用于對潛在的問題和風(fēng)險進行預(yù)測和研判，為我們科學(xué)監(jiān)管提供決策依據(jù)。還可以創(chuàng)新綜合監(jiān)管的方式方法，運用互聯(lián)網(wǎng)和智能手段，寓監(jiān)管于無形之中，促進監(jiān)管不缺位、不錯位、不越位。

3.梳理事中事后監(jiān)管職責(zé)，支撐綜合監(jiān)管平臺應(yīng)用功能建設(shè)，拓寬監(jiān)管平臺邊際。綜合監(jiān)管平臺建設(shè)始終需要由業(yè)務(wù)來驅(qū)動，上海市可加快從制度和法理層面對事中事后監(jiān)管職責(zé)進行梳理，研究事中事后監(jiān)管的內(nèi)涵、外延以及各項具體業(yè)務(wù)，形成一系列可操作的制度規(guī)范。《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》中的“雙告知”是一個范例，它明確了兩項業(yè)務(wù)的具體操作方法，為信息化功能的快速建設(shè)提供了依據(jù)。

另外，應(yīng)積極實現(xiàn)監(jiān)管平臺與網(wǎng)上政務(wù)大廳、政府辦公協(xié)同平臺互聯(lián)互通。政府辦公協(xié)同平臺承擔(dān)內(nèi)部的優(yōu)化政府治理改造；事中事后綜合監(jiān)管平臺與網(wǎng)上政務(wù)大廳發(fā)揮對外監(jiān)管服務(wù)功能，各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)在電子政務(wù)云上實現(xiàn)交互和共享。