2015年國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”放在首位，推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，消除信息孤島，同時優(yōu)先推動交通、醫(yī)療、就業(yè)、社保等民生領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放。為解決政府部門之間的數(shù)據(jù)共享難題，2016年9月，國務(wù)院又發(fā)布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化信息資源深度整合，進(jìn)一步促進(jìn)信息惠民，進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)據(jù)大國、大市場優(yōu)勢，促進(jìn)信息資源規(guī)模化創(chuàng)新應(yīng)用，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域公共信息資源開放，釋放經(jīng)濟(jì)價值和社會效應(yīng)。因而政府必須對數(shù)據(jù)開放及相關(guān)制度有全面深刻的理解，才能正確地實(shí)施數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略。
從簡單地滿足知情權(quán)到數(shù)據(jù)可用，從數(shù)據(jù)可用再到數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從參與治理到治理創(chuàng)新無不對數(shù)據(jù)開放提出新的要求。
加快從信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的步伐
政府率先垂范、開放數(shù)據(jù)、釋放數(shù)據(jù)紅利，是各國實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要手段。不過，數(shù)據(jù)開放絕不是信息公開的“擴(kuò)展版”，而是服務(wù)于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重大舉措。
開放數(shù)據(jù)之所以在政府領(lǐng)域得以較快的落實(shí)，是因?yàn)殚_放數(shù)據(jù)與政府信息公開一脈相承，借政府長期推行的信息公開政策可以順理成章地進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。但是，數(shù)據(jù)開放與信息公開的定位和目標(biāo)是不同的。如果說信息公開是民主政府建設(shè)的要求，旨在實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)等民主權(quán)利的話，數(shù)據(jù)開放則是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的一項(xiàng)公共政策，旨在實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)為社會的最大化利用，以此釋放數(shù)據(jù)紅利。這是因?yàn)檎莆罩罅繑?shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)要么成為其他數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)，要么直接具有進(jìn)一步開發(fā)利用的價值，開放這些數(shù)據(jù)可以形成大數(shù)據(jù)應(yīng)用的公共數(shù)據(jù)池。因此，開放數(shù)據(jù)的目標(biāo)一開始就定位于數(shù)據(jù)的再使用，而非知曉政府決策制定的過程和依據(jù)。
開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略大致在2009年成型，得到美國、英國、加拿大、新西蘭等政府的支持。對當(dāng)今政府?dāng)?shù)據(jù)開放最具有推動作用的是八國集團(tuán)(G8)于2013年6月簽署的《G8開放數(shù)據(jù)憲章》。該憲章提出的政府?dāng)?shù)據(jù)開放五項(xiàng)原則，除了強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)以開放為原則(稱為“自動開放數(shù)據(jù)”)和“改進(jìn)治理”外，還強(qiáng)調(diào)“確保高質(zhì)量和足夠數(shù)量的數(shù)據(jù)”、“使數(shù)據(jù)可為所有人使用”和“促進(jìn)創(chuàng)新”。這充分說明數(shù)據(jù)開放更著眼于數(shù)據(jù)的可開發(fā)利用性。通過開放數(shù)據(jù)，政府可以驅(qū)動商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新，釋放數(shù)據(jù)的社會和商業(yè)價值。因而各國在推進(jìn)數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略時，更強(qiáng)調(diào)開放數(shù)據(jù)的可用性、可機(jī)讀性、可重復(fù)利用性。
由此可見，開放數(shù)據(jù)雖然根基于民主政治和社會治理，但增加了“釋放數(shù)據(jù)的社會和商業(yè)價值”的新內(nèi)容，正是這項(xiàng)內(nèi)容使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放有了質(zhì)的變化。它不僅要求開放政府頒布的最終文件，還要求開放原始數(shù)據(jù)或基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以供社會使用;它不僅賦予公眾訪問、知情的權(quán)利，還包括以可處理的方式再使用、再加工以及將數(shù)據(jù)提供給第三人的權(quán)利。從簡單地滿足知情權(quán)到數(shù)據(jù)可用，從數(shù)據(jù)可用再到數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從參與治理到治理創(chuàng)新無不對數(shù)據(jù)開放提出新的要求。在這方面，《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》提出，要著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域公共信息資源開放，“釋放經(jīng)濟(jì)價值和社會效應(yīng)”，無疑為我國數(shù)據(jù)開放明確正確的基調(diào)，如何圍繞這樣的目標(biāo)實(shí)施數(shù)據(jù)開放則是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放價值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
在政務(wù)信息共享的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)開放
政務(wù)信息共享是一個與政府?dāng)?shù)據(jù)開放既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的制度，在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略時，容易與政務(wù)信息共享混淆。弄清二者的差異，對于正確定位政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有重要意義。
信息共享泛指特定范圍內(nèi)的主體之間相互開放信息資源，相互獲取和使用對方數(shù)據(jù)資源或共同數(shù)據(jù)資源，屬于限定主體范圍的數(shù)據(jù)開放。信息共享既可以適用于政府部門之間，也可以適用于私人領(lǐng)域，是在一定范圍的主體之間共享特定的數(shù)據(jù)資源。政府內(nèi)部的不同部門之間共享信息，稱為政務(wù)信息或數(shù)據(jù)共享。2016年9月國務(wù)院頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(下稱《共享辦法》)就是將政務(wù)信息共享主體限定在政府部門及法律法規(guī)授權(quán)具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織之間。
政務(wù)信息共享與政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有不同的定位，實(shí)現(xiàn)不同目的或數(shù)據(jù)價值。數(shù)據(jù)開放面向社會主體，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會化利用;而政務(wù)信息共享則面向政府內(nèi)部或公共管理機(jī)構(gòu)，旨在改善政府的治理結(jié)構(gòu)，提高運(yùn)營效率，節(jié)約運(yùn)營成本。《共享辦法》還提出要堅(jiān)持“一數(shù)一源”，通過政務(wù)信息資源共享交換體系，實(shí)現(xiàn)相同信息的單一采集，共用共享的目標(biāo)。這也就意味著政務(wù)信息共享本質(zhì)上在于通過減少信息源頭、提升政務(wù)信息的標(biāo)準(zhǔn)化，通過分享提高效率，以此節(jié)約行政資源和社會資源。因?yàn)樾畔⒃搭^越少、標(biāo)準(zhǔn)化程度越高，那么分享就越容易，公共管理的成本就越低。
政府?dāng)?shù)據(jù)開放面向的是社會主體，追求的是數(shù)據(jù)社會化利用，所以與政府?dāng)?shù)據(jù)共享的運(yùn)行機(jī)理不盡相同。一些能夠在政府部門間共享的信息，并不一定能夠向公共管理機(jī)構(gòu)以外的主體開放;在政府部門之間共享時不受限制的，對外開放時就必須受到限制;在政府部門之間共享時不收取任何費(fèi)用，在對外開放時則可以根據(jù)具體情況收取相應(yīng)費(fèi)用。所有這些決定了政府?dāng)?shù)據(jù)的開放必須與政務(wù)信息共享區(qū)分對待。
正確實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)有的制度架構(gòu)
第一，確認(rèn)公共機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)。數(shù)據(jù)開放必須遵循一定規(guī)則，否則會導(dǎo)致數(shù)據(jù)使用的無序或失控。數(shù)據(jù)開放規(guī)則的基礎(chǔ)是承認(rèn)數(shù)據(jù)持有人對數(shù)據(jù)的事實(shí)控制權(quán)。實(shí)際上，賦予公共機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)的管理權(quán)，一方面是賦予其維護(hù)編制數(shù)據(jù)的權(quán)利，另一方面則是施加給其持續(xù)向社會供給可用數(shù)據(jù)的義務(wù)。此外，賦予其管理權(quán)還有利于維護(hù)數(shù)據(jù)上可能存在的合法利益(隱私利益、著作權(quán)利益、商業(yè)秘密等)。作為公共數(shù)據(jù)管理人，公共機(jī)構(gòu)有義務(wù)開放數(shù)據(jù)，也義務(wù)維護(hù)和管理好公共數(shù)據(jù)的利用秩序，而這些都以明確其權(quán)利為前提。
第二，建立公共數(shù)據(jù)分類開放制度。最大限度地使公共機(jī)構(gòu)所掌握的公共數(shù)據(jù)得到利用是數(shù)據(jù)開放的基本目標(biāo)，為此應(yīng)當(dāng)確立有條件的數(shù)據(jù)開放方式，盡可能減少不予開放數(shù)據(jù)的例外情形。為此首先要根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)、用途、數(shù)據(jù)上可能存在的權(quán)益等因素對數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分類，建立無條件開放、有條件開放和不予開放的數(shù)據(jù)分類體系和清單，并對有條件開放的條件及其適用作出清晰界定。在這個過程中，一定要將開放的范圍和條件與信息公開、信息共享區(qū)分開來，圍繞公共數(shù)據(jù)的使用價值最大化的目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
第三，以不同類型數(shù)據(jù)許可協(xié)議實(shí)施數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)開放是政府向社會持續(xù)供給數(shù)據(jù)產(chǎn)品以作為政府步入數(shù)據(jù)時代后的一項(xiàng)公共服務(wù)。為使這項(xiàng)服務(wù)穩(wěn)定有序地進(jìn)行，需要相應(yīng)的制度工具——數(shù)據(jù)許可協(xié)議。為有效實(shí)施數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，我國需要根據(jù)自身基本國情建立相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)許可使用制度。政府?dāng)?shù)據(jù)開放多以政府運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，對于無條件開放，運(yùn)營機(jī)構(gòu)可以發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)自由使用許可協(xié)議，明確可以自由、免費(fèi)、無任何限制地使用的數(shù)據(jù)范圍和使用規(guī)則，尤其是明確使用人的義務(wù)。如果是有條件的開放，那么應(yīng)當(dāng)基于開放數(shù)據(jù)范圍或類型，與具體使用的情況為基礎(chǔ)簽署“數(shù)據(jù)使用許可協(xié)議”，明文確定使用人的數(shù)據(jù)使用范圍、用途、使用方式、使用的禁止條款、違約責(zé)任等內(nèi)容。
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