一、引言
大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，為政府治理創(chuàng)新和公共服務(wù)績效改善創(chuàng)造了巨大契機(jī)，但也提出了不容忽視的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》(國發(fā)〔2015〕50號，以下簡稱《行動(dòng)綱要》)，將大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用提高到國家戰(zhàn)略層面。這項(xiàng)動(dòng)議幾乎要把全社會(huì)的所有力量都動(dòng)員起來，但是對地方政府的角色和定位卻并沒有明確和清晰的界定。《行動(dòng)綱要》在兩處專門提及地方政府，一處是“結(jié)合信息惠民工程實(shí)施和智慧城市建設(shè)，推動(dòng)中央部門與地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多方數(shù)據(jù)共享、制度對接和協(xié)同配合”，另一處是“加強(qiáng)中央與地方協(xié)調(diào)，引導(dǎo)地方各級政府結(jié)合自身?xiàng)l件合理定位、科學(xué)謀劃，將大數(shù)據(jù)發(fā)展納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定出臺(tái)促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施”。換句話說，地方政府要與中央部門協(xié)同配合，并被賦予“先行先試”的試點(diǎn)探索功能。
對中央政府而言，特別需要關(guān)注的是頂層設(shè)計(jì)(如戰(zhàn)略布局)、政治議題(如數(shù)字安全和政權(quán)穩(wěn)定)和法律問題(如隱私保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán))。對此，許多研究都進(jìn)行了分析和討論。然而，對于地方政府來說，如何因應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)浪潮并從中受益，是一個(gè)值得關(guān)注的問題。在地方政府層面，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的挑戰(zhàn)在哪里?在大數(shù)據(jù)治理時(shí)代，地方政府準(zhǔn)備好了嗎?本文基于政策文本的分析和實(shí)施過程的觀察，對地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)與困境進(jìn)行探討。首先，介紹大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵及其挑戰(zhàn);其次，介紹使用的理論框架和研究方法;再次，重點(diǎn)考察大數(shù)據(jù)治理對地方政府提出的全方位挑戰(zhàn)，并從多個(gè)方面進(jìn)行探討;最后，總結(jié)大數(shù)據(jù)治理的主要發(fā)展方向，以及本文的政策啟示和研究展望。
二、大數(shù)據(jù)治理對地方政府的挑戰(zhàn)
(一)大數(shù)據(jù)治理及其能力挑戰(zhàn)
信息科學(xué)、計(jì)算科學(xué)、政治學(xué)、公共政策學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域?qū)Υ髷?shù)據(jù)(big data)的定義不盡相同，而大數(shù)據(jù)又同數(shù)據(jù)分析學(xué)(dataanalytics)和數(shù)據(jù)科學(xué)(data science)交換使用。如此看來，大數(shù)據(jù)好比是個(gè)“筐”，什么都能往里裝。無處不在的互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)，都在實(shí)時(shí)產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)。與其他領(lǐng)域相似，公共事務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)包括公民在線提供的數(shù)據(jù)，如官方網(wǎng)站、搜索引擎和社交媒體等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以及建筑物、機(jī)動(dòng)車、街道、移動(dòng)終端等各種傳感器自動(dòng)捕捉和傳輸?shù)臄?shù)據(jù)。與其他領(lǐng)域不同的是，公共事務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)還包括獨(dú)有的數(shù)據(jù)，即公共部門在其運(yùn)營過程中自動(dòng)收集的數(shù)據(jù)。所以，公共事務(wù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)通常包括兩種海量數(shù)據(jù)：“公共部門主動(dòng)收集的高度結(jié)構(gòu)化的行政數(shù)據(jù)，以及持續(xù)和自動(dòng)收集的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，這通常是由公共和私營部門通過互聯(lián)網(wǎng)交互而被動(dòng)產(chǎn)生的。”
突飛猛進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)，以及由此而伴生的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，使大數(shù)據(jù)治理對政府部門和公共管理人員提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尤為重要的是，大數(shù)據(jù)的收集、處理、分析和解釋，將是未來公共管理人員的必備技能。公共管理者將需要具備能力去做如下工作：①管理和處理大量非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù);②分析這些數(shù)據(jù)并為公共運(yùn)營提供有意義的洞見;③解釋這些數(shù)據(jù)，借以支持循證決策。盡管公共管理人員可以調(diào)動(dòng)各種技術(shù)和人力資源，甚至通過外包去滿足大數(shù)據(jù)治理在這些方面的能力需求，但是它仍然不同于過去公共部門的能力要求。即便是人才濟(jì)濟(jì)和資源富足的中央政府，也不會(huì)輕易滿足這些能力要求，更遑論資源匱乏的地方政府和基層組織。因此，特別是對地方政府來說，大數(shù)據(jù)治理提出的能力挑戰(zhàn)更是無法回避的。
對于中國地方政府而言，大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)還不僅限于公共管理者的能力欠缺，更重要的是治理體制、治理焦點(diǎn)和治理邏輯等方面的問題。首先，地方政府嵌入在央地關(guān)系和跨域治理的復(fù)雜格局中，有關(guān)大數(shù)據(jù)、相關(guān)技術(shù)及其應(yīng)用的治理挑戰(zhàn)就十分嚴(yán)峻。大數(shù)據(jù)治理不止是政府內(nèi)部管理的狹隘問題，更牽涉到政府與其他政府之間、政府與市場、政府與社會(huì)之間的多重復(fù)雜關(guān)系。其次，中國地方政府不僅需要關(guān)注如何在公共管理和服務(wù)提供過程中收集、分析和利用大數(shù)據(jù)，而且需要平衡大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各方面訴求。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)治理對傳統(tǒng)官僚體制與政民關(guān)系提出了挑戰(zhàn)，并需要在治理邏輯上予以變革。為了對地方政府在大數(shù)據(jù)治理方面面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，我們將引入“動(dòng)機(jī)—能力”框架。
(二)“動(dòng)機(jī)—能力”框架
地方政府發(fā)展和應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，同政府創(chuàng)新密不可分。政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和能力，是最為關(guān)鍵的問題。政府愿不愿意創(chuàng)新，政府能不能創(chuàng)新，政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和能力如何影響創(chuàng)新績效?對這些問題的探討，有助于我們認(rèn)識(shí)和理解地方政府大數(shù)據(jù)治理的難題和出路。Christensen等(2004)提出的“動(dòng)機(jī)—能力”框架(motivation/abilityframework)，盡管是針對企業(yè)創(chuàng)新而言的，也同樣適用于政府創(chuàng)新，并可以作為地方政府大數(shù)據(jù)治理的分析框架。
在該框架中，以政府為代表的許多非市場因素，都會(huì)影響潛在創(chuàng)新者的動(dòng)機(jī)和能力。非市場力量塑造了創(chuàng)新所處的情境，特別是政府及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“看得見的手”。它們?yōu)閯?chuàng)新創(chuàng)造了條件，但也對創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。在創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境中有兩個(gè)因素至關(guān)重要：動(dòng)機(jī)和能力。動(dòng)機(jī)指“創(chuàng)新的市場激勵(lì)”，能力指“獲取資源，將其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)，以及將這些產(chǎn)品和服務(wù)提供給顧客的能力”。換句話說，動(dòng)機(jī)指“等待勝利者的一罐黃金”，即創(chuàng)新的動(dòng)力來源;能力是“獲取資源、將其導(dǎo)入商業(yè)模式并向顧客提供產(chǎn)品和服務(wù)的能力”，即將創(chuàng)意執(zhí)行并奏效的能力。
在自由市場中，動(dòng)機(jī)和能力比比皆是，并不是罕見的問題。而因?yàn)榉鞘袌鲆蛩氐拇嬖冢瑒?chuàng)新的動(dòng)機(jī)和能力卻受到深刻影響。無論是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、工會(huì)、文化規(guī)范、技術(shù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施，還是最重要的政府監(jiān)管，都是影響創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和能力的關(guān)鍵非市場因素。只有在創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和能力都很強(qiáng)的環(huán)境中，企業(yè)創(chuàng)新才會(huì)開花結(jié)果。而在動(dòng)機(jī)匱乏或能力不足的環(huán)境中，企業(yè)創(chuàng)新很難發(fā)展。政府之所以有能力影響企業(yè)創(chuàng)新，就在于它有政策制定和監(jiān)管權(quán)力，并可以影響企業(yè)的補(bǔ)貼和激勵(lì)。
“動(dòng)機(jī)—能力”框架是一個(gè)二乘二的理論框架，將創(chuàng)新者所處的情境分為四類：動(dòng)機(jī)和能力都很強(qiáng)的創(chuàng)新“溫床”;缺少創(chuàng)造或利用創(chuàng)新機(jī)會(huì)的能力，則屬于“追求目標(biāo)的狀態(tài)”;缺少創(chuàng)造或利用創(chuàng)新機(jī)會(huì)的動(dòng)機(jī)，則是“追求金錢的狀態(tài)”;創(chuàng)新者既無動(dòng)機(jī)也無能力，則處于“困境”。“溫床”指無論是行業(yè)在位者和潛在進(jìn)入者，都有動(dòng)機(jī)和能力去創(chuàng)新，如過去的硬盤驅(qū)動(dòng)器行業(yè)。“追求目標(biāo)的狀態(tài)”指受制于產(chǎn)權(quán)和貿(mào)易政策，創(chuàng)新者缺少必要的投入和顧客群體，如無線行業(yè)。“追求金錢的狀態(tài)”指存在創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，但是企業(yè)需要想辦法將其變現(xiàn)。這往往是因?yàn)槭袌鲆?guī)模或增長前景受限所致，使行業(yè)的吸引力不足，如有賴于政府放松管制或增強(qiáng)競爭的電信行業(yè)。在“困境”狀態(tài)，企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和能力都很弱。
將“動(dòng)機(jī)—能力”框架應(yīng)用于地方政府，則反映了大數(shù)據(jù)治理的動(dòng)機(jī)和能力。就動(dòng)機(jī)而言，地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)面臨雙重激勵(lì)，即以地方官員的晉升壓力為主的政治激勵(lì)，以及地方政府汲取財(cái)政能力的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(無論是上級中央轉(zhuǎn)移支付還是本地財(cái)政增長)。陳玲等(2010)認(rèn)為，“當(dāng)中央政策對地方政府的政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)均十分有效時(shí)，地方政府官員會(huì)采取積極主動(dòng)的實(shí)質(zhì)行動(dòng)策略，真實(shí)執(zhí)行中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，即‘實(shí)動(dòng)’。如果中央政策僅具有較高的政治激勵(lì)而缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，地方政府官員會(huì)傾向于選擇在表面響應(yīng)、實(shí)質(zhì)觀望的執(zhí)行策略，即‘偽動(dòng)’。”并指出，“如果某項(xiàng)中央政策的政治激勵(lì)較低而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)較高，例如一些產(chǎn)業(yè)規(guī)制性政策，地方政府官員有可能采取先行先試、先斬后奏的執(zhí)行策略，即‘暗動(dòng)’。最后，如果中央政策對地方政府的政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)都很低，地方政府則會(huì)采取擱置、觀望的‘緩動(dòng)’策略。”他們也認(rèn)為，“政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的交互影響事實(shí)上很難清晰分開，不僅如此，兩者之間還存在著相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。”
就能力來說，可以從資源稟賦和行為模式兩個(gè)角度予以研究。資源稟賦與一個(gè)地區(qū)的既有基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)資源有很大關(guān)系，而行為模式則反映一個(gè)地區(qū)的政府行政程序和做事風(fēng)格。因此，能力不完全指政府“有什么”，而是指政府允許或能夠讓企業(yè)和社會(huì)“做什么”。在大數(shù)據(jù)治理方面，政府發(fā)揮的應(yīng)該是“四兩撥千斤”的杠桿作用。甚至“拿來主義”也是值得推崇的，特別是利用一些大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)既有的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、技術(shù)條件和數(shù)據(jù)資源，以及來自社會(huì)大眾的集思廣益。
根據(jù)上述框架，我們可以從動(dòng)機(jī)和能力兩個(gè)角度對地方政府大數(shù)據(jù)治理進(jìn)行分析，并得出如圖1所示的理論框架。
大數(shù)據(jù)治理：地方政府準(zhǔn)備好了嗎?
圖1 地方政府大數(shù)據(jù)治理的“動(dòng)機(jī)—能力”框架
首先，當(dāng)政府既有動(dòng)機(jī)又有能力去推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理時(shí)，就體現(xiàn)為右上角的“穩(wěn)操勝券”狀態(tài)。典型城市有浙江省杭州市，其依托阿里巴巴總部所在地的地緣優(yōu)勢發(fā)展大數(shù)據(jù)應(yīng)用，并在智慧城市建設(shè)方面取得明顯成效。其次，當(dāng)政府有動(dòng)機(jī)而能力不足時(shí)，則表現(xiàn)為“有心無力”。處在右下角的貴州省貴陽市就屬于此類，雖然不具備類似杭州的地緣優(yōu)勢，但是“開門辦事”的行動(dòng)模式則可以“出奇制勝”。與之類似，廣東省佛山市順德區(qū)和南海區(qū)作為縣級政府，也面臨如何突圍大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)。再次，當(dāng)政府能力很強(qiáng)但是動(dòng)機(jī)不足時(shí)，屬于“力不從心”的狀態(tài)，需要“歪打正著”才能走出困境。特別是對許多面臨其他緊迫政策需求而難以專注于大數(shù)據(jù)治理的地區(qū)，或者無法采取開放模式發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)的地區(qū)，即便有能力也無法有效發(fā)展。最后，地方政府的動(dòng)機(jī)和能力都不足，就處于左下角的“按兵不動(dòng)”狀態(tài)。目前，許多未啟動(dòng)(“緩動(dòng)”)或者只發(fā)文卻不行動(dòng)(“偽動(dòng)”)的地區(qū)都屬此類情況。
(三)數(shù)據(jù)與方法
考慮到大數(shù)據(jù)治理仍然處于初步探索階段，有關(guān)地方政府大數(shù)據(jù)治理的系統(tǒng)數(shù)據(jù)還難以收集，本文使用質(zhì)性方法進(jìn)行研究。為了對地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)與困境進(jìn)行分析，我們主要依據(jù)如下方面的數(shù)據(jù)：
首先，是各級地方政府發(fā)布的有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的規(guī)劃綱要和配套文件。這些政策文本囊括了地方政府的主要舉措和施政要點(diǎn)，可以反映地方政府大數(shù)據(jù)治理的主要著力點(diǎn)和手段。
其次，是同業(yè)界人士和專家學(xué)者的非結(jié)構(gòu)化訪談，以及對部分地方政府部門的實(shí)地調(diào)研和觀察。這些受訪者都對地方政府的大數(shù)據(jù)治理實(shí)踐有深入認(rèn)識(shí)，可以據(jù)此獲取更深入的資料。
最后，是相關(guān)的新聞媒體訪談和報(bào)道、學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)，作為本研究的二手資料。
三、地方政府的大數(shù)據(jù)治理困境
(一)央地關(guān)系與跨部門協(xié)同
⒈央地關(guān)系：中央千條線與碎片化治理
中國是典型的“碎片化的威權(quán)體制”(fragmented authoritarianism)，在許多政策領(lǐng)域都是如此。一方面是自上而下的高度集權(quán)，存在很強(qiáng)的垂直性整合;另一方面是橫向的部門分立乃至各自為政，使跨部門協(xié)同面臨重重阻力。當(dāng)前，各大部委都在爭相分食大數(shù)據(jù)這塊“肥肉”，期望從中“分一杯羹”，這導(dǎo)致“碎片化治理”的難題。
以大數(shù)據(jù)應(yīng)用最廣泛的智慧城市為例，中國至少有26個(gè)部委、國家局和辦公室在推動(dòng)和“授牌”。這包括發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、科技部、公安部、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家標(biāo)準(zhǔn)委、教育部、民政部、人力資源社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生計(jì)生委、旅游局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)、中國科學(xué)院、中國工程院、國家能源局、國家測繪地理信息局等25個(gè)部委，以及中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(中央網(wǎng)信辦)。中央部門從2012年以來在全國布局了近700個(gè)試點(diǎn)城市，有些城市同時(shí)爭取到多塊“牌子”。為此，國務(wù)院成立了國家新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)辦公室，對智慧城市建設(shè)進(jìn)行政策協(xié)調(diào)。
如果說國家戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì)需要落地，那么地方層面就要具體推進(jìn)和實(shí)施。對于地方政府而言，可以說“上面千條線，下面一根針”。面對如此多的上級指導(dǎo)，地方政府如何因應(yīng)發(fā)展?如果這些部門之間的政策“打架”，地方政府該聽誰的?在“上行下效”的體制下，來自上級的政策要求會(huì)形成強(qiáng)大的激勵(lì)，使下級政府有足夠的動(dòng)機(jī)去執(zhí)行。然而，一個(gè)直接的結(jié)果就是，各地各級政府層出不窮地出臺(tái)了各種各樣的規(guī)劃綱要和行動(dòng)戰(zhàn)略。因?yàn)樯厦嬗幸螅怀雠_(tái)不行，否則會(huì)被視為不作為和不積極執(zhí)行政策。但是，倉促出臺(tái)和盲目上馬，就很難結(jié)合實(shí)際情況，又會(huì)導(dǎo)致新的問題出現(xiàn)。
⒉哪個(gè)層級的地方政府?
大數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的苛刻要求，使許多地方政府都獨(dú)臂難支。任何一個(gè)地方政府都沒有資源和能力去獨(dú)立發(fā)展龐大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。即便是建設(shè)了這樣一個(gè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，其運(yùn)營、維護(hù)和利用則會(huì)提出更加嚴(yán)峻而難以回應(yīng)的挑戰(zhàn)。因此，一個(gè)值得關(guān)注的問題是，發(fā)展和應(yīng)用大數(shù)據(jù)的地方政府，指的是哪個(gè)層級的?是省級、地級市、區(qū)縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道?是不是各級地方政府都能(或要)使用大數(shù)據(jù)?不同層級的政府之間如何協(xié)調(diào)?不同轄區(qū)之間如何協(xié)同?不同部門之間如何對接?這些問題若得不到正視，籠統(tǒng)討論“地方政府”，可能得出誤導(dǎo)性的結(jié)論。
在大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，不同層級的政府各有利弊得失，并主要表現(xiàn)為治理能力上的差別。省級政府盡管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力突出，但不直接提供許多公共服務(wù)，不利于大數(shù)據(jù)的具體應(yīng)用。地級市政府是較為合適的推進(jìn)層，但是僅靠各個(gè)城市單打獨(dú)斗可能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。區(qū)縣政府特別是區(qū)政府是不完整的一級政府，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面面臨局限性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處作為基層政府，近些年存在渙散、潰退的跡象，出現(xiàn)了很多社會(huì)治理問題，是否能夠?qū)⑺鼈內(nèi)谌氪髷?shù)據(jù)治理范疇，仍然是一個(gè)關(guān)鍵問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道層面，非常缺乏大數(shù)據(jù)治理能力，可能是模塊化應(yīng)用的主要層級，而很難獨(dú)立開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用。
如果不同層級的政府做到有差別的分工，有所為而有所不為，那么它們之間如何協(xié)調(diào)?以醫(yī)療保障為例，目前仍然以省市統(tǒng)籌為主，基于省市層面的大數(shù)據(jù)治理可能是較為適切的。上級政府可以設(shè)計(jì)和實(shí)施大數(shù)據(jù)平臺(tái)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府“傻瓜式”地利用這些平臺(tái)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)即可。這并不意味著基層組織只能被動(dòng)地接受標(biāo)準(zhǔn)化的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，而是說其主要職能是采用上級政府開發(fā)的接口輸送數(shù)據(jù)，并據(jù)此獲取定制化的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。
⒊大數(shù)據(jù)治理與“大部門制”?
大數(shù)據(jù)治理并非某個(gè)部門的職能，而是牽扯許多部門。單靠某個(gè)部門的推動(dòng)，也許其能力所不逮。以《行動(dòng)綱要》為例，國務(wù)院就安排了數(shù)十個(gè)部門參與其中。但是，如此多的部門“齊上陣”，又會(huì)導(dǎo)致各自為政和難以協(xié)調(diào)的尷尬。對于地方政府而言，是依靠既有組成部門分工合作去推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理，還是建立綜合性機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?換言之，是否需要在大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域推動(dòng)“大部制”?
目前，各地政府仍然以層層下派任務(wù)和按部門職責(zé)分工的模式推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理，這種將新型技術(shù)嵌套在傳統(tǒng)官僚制內(nèi)的做法，可能是不合適的。以北京市政府辦公廳2016年8月印發(fā)的《北京市大數(shù)據(jù)和云計(jì)算發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020年)》為例，該文件對各項(xiàng)具體任務(wù)明確了責(zé)任單位，幾乎囊括了所有北京市直機(jī)關(guān)和各區(qū)政府。這種做法固然調(diào)動(dòng)了所有相關(guān)部門的積極性，有利于大干快上地推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理，但是卻可能進(jìn)一步加劇“條塊分割”和“碎片化治理”的惡果，使“數(shù)據(jù)孤島”問題進(jìn)一步凸顯，反而會(huì)使大數(shù)據(jù)治理喪失其初衷。比如，每個(gè)職能部門都開發(fā)一套本業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，可能讓不同部門之間難以共享共用數(shù)據(jù)，對于大數(shù)據(jù)治理而言無法實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
與之形成鮮明對比的是，2016年9月，貴陽市政府組建“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理委員會(huì)”(市大數(shù)據(jù)委)這樣一個(gè)單獨(dú)設(shè)置的政府工作部門，旨在統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和應(yīng)用。大數(shù)據(jù)委下設(shè)5個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)綜合業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策研究、應(yīng)用推進(jìn)、數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與數(shù)據(jù)資源共享等職責(zé)。實(shí)際上，貴陽市政府并未另起爐灶設(shè)立一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，而是把該市工信委的部分處室、事業(yè)單位和分管業(yè)務(wù)劃歸到大數(shù)據(jù)委。然而，這樣一個(gè)“大部門”仍然只是把原有的市工信委進(jìn)行了改組，并未實(shí)現(xiàn)“大部門制”。它是否有足夠的權(quán)威和能力去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他同級機(jī)構(gòu)?這是否會(huì)讓原本就疊床架屋的政府體系又平添一級機(jī)構(gòu)并產(chǎn)生梗阻效應(yīng)?盡管在“大部門制”的路上邁出了一步，貴陽市在這些方面仍然需要進(jìn)一步探索。
(二)驅(qū)動(dòng)機(jī)制
⒈政府主導(dǎo)、技術(shù)驅(qū)動(dòng)還是市場引領(lǐng)?
大數(shù)據(jù)治理離不開政府的推動(dòng)和參與，那么政府的重心在于營造環(huán)境，還是親力親為?政府是要率先垂范，還是事必躬親?大數(shù)據(jù)治理是由政府部門去專門收集、整理和存儲(chǔ)大數(shù)據(jù)，還是自動(dòng)收集同政府運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)供需相伴而生的大數(shù)據(jù)?是對既有數(shù)據(jù)進(jìn)行充分利用，還是重新收集數(shù)據(jù)?是政府“閉門造車”去封閉式開發(fā)大數(shù)據(jù)，還是將數(shù)據(jù)開放并鼓勵(lì)眾籌眾創(chuàng)?對這些問題的回答，可以反映出地方政府推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理的價(jià)值取向和驅(qū)動(dòng)機(jī)制。
一些地方政府在大數(shù)據(jù)治理中，存在重概念輕應(yīng)用的傾向，以及重產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)而輕應(yīng)用和民生的問題。許多政府官員對大數(shù)據(jù)存在錯(cuò)誤觀念，認(rèn)為不“燒錢”就不算大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量不夠大就不是大數(shù)據(jù)，不專門收集就不是大數(shù)據(jù)。這種錯(cuò)誤的觀念會(huì)嚴(yán)重誤導(dǎo)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的方向，并可能讓許多地方政府付出沉重的代價(jià)。其中，不排除政府打著大數(shù)據(jù)的幌子去招商引資、拉動(dòng)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)在內(nèi)。從更深層次的意義來說，這是開放與封閉、政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)、環(huán)境營造與硬件建設(shè)之間的差異。
大數(shù)據(jù)治理可以說是一個(gè)開放的生態(tài)系統(tǒng)，并需要來自社會(huì)各界的廣泛參與和眾籌眾創(chuàng)。當(dāng)現(xiàn)代的大數(shù)據(jù)治理同傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)合在一起時(shí)，會(huì)產(chǎn)生方枘圓鑿的不適感。與此同時(shí)，許多領(lǐng)域原有的數(shù)據(jù)碎片問題，又“新瓶裝舊酒”而重裝上陣。以智慧城市為例，它不完全意味著科技的創(chuàng)新和應(yīng)用，還意味著城市治理模式的因應(yīng)和轉(zhuǎn)型。如果簡單將其視為一場科技變革過程，而忽視了城市政府在其中扮演的管理變革和治理轉(zhuǎn)型作用，就可能南轅北轍和本末倒置。
此外，一個(gè)不容忽視的問題是，如何擺正政府與企業(yè)之間的關(guān)系。對于地方政府特別是基層政府來說，“呼風(fēng)喚雨”的互聯(lián)網(wǎng)巨頭與其處于極不相稱的地位。對于缺少資金、人力、技術(shù)和平臺(tái)的地方政府而言，互聯(lián)網(wǎng)巨頭提供了誘人的解決方案。企業(yè)需要營利和利潤，政府則追求公共價(jià)值創(chuàng)造。二者固然可以在大數(shù)據(jù)治理上達(dá)成某種利益共識(shí)，但是卻并不會(huì)一直如此和諧。一旦政府與企業(yè)深度關(guān)聯(lián)乃至“你中有我，我中有你”以后，政府就很難擺脫商業(yè)利益的滲透和侵蝕。與此同時(shí)，恰如金融危機(jī)時(shí)政府出手救市一樣，互聯(lián)網(wǎng)巨頭同樣可能“大到不能倒”。地方政府對企業(yè)的嚴(yán)重依賴，可能讓其和企業(yè)成為“拴在一條線上的螞蚱”。因此，如何處理政企關(guān)系成為大數(shù)據(jù)治理的棘手問題。
⒉從數(shù)據(jù)開放到代碼/算法共享
大數(shù)據(jù)治理的前提是數(shù)據(jù)的開放與共享，因?yàn)樵谝粋€(gè)部門和官員的眼里是“垃圾”和“廢物”的數(shù)據(jù)，在另一個(gè)部門和人的眼里可能是“寶藏”和“金礦”。然而，地方政府的信息公開仍然有待提升，更遑論數(shù)據(jù)的公開、共享、共用和共治。當(dāng)政府信息公開還在路上時(shí)，如何促成乃至推動(dòng)數(shù)據(jù)公開?對中國主要城市的評估發(fā)現(xiàn)，它們同真正的數(shù)據(jù)公開還有很大差距。許多城市的開放數(shù)據(jù)可謂“欲遮還羞”和“貌合神離”，并沒有為企業(yè)和社會(huì)的數(shù)據(jù)挖掘提供便利。值得注意的是，以上海開放數(shù)據(jù)大賽(SODA)、貴陽市“痛客平臺(tái)”等為代表的數(shù)據(jù)開放活動(dòng)，已經(jīng)在這方面產(chǎn)生了積極影響，使政府部門意識(shí)到數(shù)據(jù)開放和集思廣益的巨大潛能。
與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的另一個(gè)問題是算法或代碼的共享，后者比前者在大數(shù)據(jù)治理的過程中更為重要和關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，使計(jì)算機(jī)領(lǐng)域興起的開源(opensource)運(yùn)動(dòng)可能更為重要。恰如King所言，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上不是關(guān)于數(shù)據(jù)的問題，也不是數(shù)據(jù)大不大的問題。單單增加數(shù)據(jù)不能產(chǎn)生洞見，有時(shí)數(shù)據(jù)越多反而會(huì)讓分析越難。數(shù)據(jù)是社會(huì)變革和組織變化的自動(dòng)副產(chǎn)品，并正在日益商品化，人們可以非常低廉地收集和購買。因此，大數(shù)據(jù)革命不是數(shù)據(jù)的革命，而在于從數(shù)據(jù)中萃取洞見的統(tǒng)計(jì)方法和其他分析方法的革命。
大數(shù)據(jù)治理意味著從單純的開放數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)向開放算法和開放代碼。只有這樣，才能使數(shù)據(jù)可以得到開發(fā)利用，而不是淪為一堆無用的廢料。與此同時(shí)，眾包(crowdsourcing)和社會(huì)編碼(socialcoding)日益興盛，并在公共部門得到廣泛應(yīng)用。這些源代碼管理平臺(tái)都為開放式協(xié)同(open collaboration)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，使不同部門和人員開發(fā)的程序代碼得到再利用和再開發(fā)。例如，在某個(gè)地區(qū)和部門應(yīng)用的代碼，可以經(jīng)過修改和定制化，而低成本甚至免費(fèi)地在另一個(gè)地區(qū)和部門使用。與此同時(shí)，已有代碼在復(fù)制和修改以后，可以反過來為原創(chuàng)者提供優(yōu)化代碼的機(jī)會(huì)。因此，這種開放、松散、互惠和共享的機(jī)制，為公共部門大數(shù)據(jù)治理提供了平臺(tái)。令人擔(dān)憂的是，各地?zé)嶂缘拇髷?shù)據(jù)應(yīng)用，可能會(huì)重演政府上網(wǎng)工程的老路。各地各級各部門各自為政，開發(fā)的軟硬件互不匹配和對接，并使重復(fù)發(fā)包的企業(yè)賺得盆滿缽盈。因此，能否建立像“美國代碼”(Codeof America)和GitHub等這樣的代碼和算法共享聯(lián)盟，是關(guān)乎大數(shù)據(jù)治理成敗的關(guān)鍵。比如，可以建立跨區(qū)域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)或城市聯(lián)盟，使地方政府相互之間共享代碼算法，并共同推動(dòng)開放創(chuàng)新和協(xié)同發(fā)展。在這方面，省級政府或行業(yè)協(xié)會(huì)可以發(fā)揮巨大作用，能夠在省域或會(huì)員之間建立共享聯(lián)盟，推動(dòng)地方政府大數(shù)據(jù)治理的協(xié)同創(chuàng)新。
⒊大數(shù)據(jù)治理的“人才荒”
當(dāng)政府部門越來越依賴大數(shù)據(jù)治理時(shí)，對技術(shù)官僚的需求和重視就不可避免，而目前的人力資源構(gòu)成顯然無法匹配和適應(yīng)。大數(shù)據(jù)治理亟需在數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理、分析和解釋方面的專業(yè)人才，特別是來自計(jì)算機(jī)學(xué)科、人工智能領(lǐng)域、心理學(xué)、工程學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的專家型人員。與此同時(shí)，政府部門的人才儲(chǔ)備和知識(shí)更新也亟待提升。過去熟悉辦公自動(dòng)化(OA)、靜態(tài)網(wǎng)站和社交媒體運(yùn)營的政府部門IT人員，如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代更新知識(shí)和武裝技能，是值得關(guān)注的問題。
雖然中國社會(huì)一直延尋“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)文化，“士農(nóng)工商”的職業(yè)次序也讓人們對公職工作趨之若鶩。因此，中國各級政府部門通常不存在其他國家和地區(qū)面臨的難以吸引優(yōu)秀人才的問題。但是，近些年“考公務(wù)員熱”在日漸消退，政府對優(yōu)秀人才的吸引、培養(yǎng)和挽留日趨成為嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是在信息技術(shù)行業(yè)，政府部門同互聯(lián)網(wǎng)巨頭相比仍然不占優(yōu)勢，并很難獲得大數(shù)據(jù)治理的緊缺人才。尤其在地方政府層面，如何吸引和留住優(yōu)秀人才，是大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵課題之一。值得關(guān)注的問題是：大數(shù)據(jù)人才會(huì)首選政府部門嗎?如何同互聯(lián)網(wǎng)巨頭競逐人才?如果沒有充足的技術(shù)人力資源作為支撐，就無法實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的美好愿景。與此同時(shí)，政府部門的人力資源管理模式可能也很難適應(yīng)大數(shù)據(jù)治理的要求。比如在薪酬計(jì)劃、工作設(shè)計(jì)、績效管理、職業(yè)生涯規(guī)劃等方面，政府部門都需要因應(yīng)調(diào)整，以滿足大數(shù)據(jù)治理時(shí)代的人力資源管理需求。然而，在“體制內(nèi)”激勵(lì)這些人才談何容易?因此，突破條條框框與繁文縟節(jié)的束縛，形成吸引和留住這些人才的特區(qū)環(huán)境，可能是大數(shù)據(jù)治理不得不面對的挑戰(zhàn)。
(三)深層問題
⒈大數(shù)據(jù)的代表性與問責(zé)性
雖然數(shù)字鴻溝在日益縮小，但大數(shù)據(jù)的代表性問題仍然不容忽視。在許多國家和地區(qū)，數(shù)字鴻溝仍然存在，特別是弱勢群體、農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)更是如此。以美國市政服務(wù)熱線311的使用為例，雖然它可以在一定程度上消弭數(shù)字鴻溝，但是也存在嚴(yán)重的種族區(qū)隔和貧富差距。再以中國各級政府大力推動(dòng)的“精準(zhǔn)扶貧”為例，雖然“互聯(lián)網(wǎng) ”被視為破解之道，但是在許多偏遠(yuǎn)山區(qū)連起碼的手機(jī)上網(wǎng)都無法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)基于網(wǎng)頁和社交媒體匯聚的大數(shù)據(jù)被用于政府決策時(shí)，這些恰恰最需要關(guān)注的人群可能就此“失聲”。過去政府部門依靠實(shí)地走訪了解民意和體察民情，現(xiàn)在和未來則可能經(jīng)由大數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。當(dāng)民眾的心聲被這些先進(jìn)技術(shù)層層過濾和“凈化”以后，它們能在多大程度上代表民意?所以，大數(shù)據(jù)可能讓民意的代表性問題更為凸顯，并挑戰(zhàn)政府執(zhí)政和決策的合法性。
信息技術(shù)的引入，使街頭官僚的問責(zé)和監(jiān)督問題得到了一定程度的緩解。然而，當(dāng)掌握自由裁量權(quán)又得不到有效監(jiān)督和控制的街頭官僚，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)技術(shù)而變?yōu)槟缓蟛僮鞯钠聊还倭拧⑾到y(tǒng)官僚，乃至退縮為“數(shù)據(jù)官僚”時(shí)，對他們的問責(zé)就是一個(gè)值得警惕的隱憂。信息技術(shù)固然極大地?cái)D壓了行政官僚的自由裁量權(quán)，但與此同時(shí)也將問題提升到了系統(tǒng)層面。假如信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)本身就出了問題，其系統(tǒng)性影響顯然比單個(gè)街頭官僚的胡作非為更加嚴(yán)重。目前，許多大數(shù)據(jù)應(yīng)用背后的算法和程序都是“黑箱”，地方政府在使用時(shí)可能也無法參透其中的技術(shù)細(xì)節(jié)，這就可能為數(shù)據(jù)篡改乃至程序失真埋下伏筆。如果不能對此予以關(guān)注和應(yīng)對，則可能使大數(shù)據(jù)的代表性乃至合法性都受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。
⒉大數(shù)據(jù)治理與循證決策的融合
基于大數(shù)據(jù)技術(shù)而獲得的知識(shí)，為政府決策提供了可靠的依據(jù)。因此，可以說大數(shù)據(jù)治理也同循證決策(evidence-basedpolicy-making)的理念密不可分，并有利于優(yōu)化地方政府決策模式。循證決策效法循證醫(yī)學(xué)，要求決策者基于證據(jù)作出科學(xué)決策。決策依據(jù)的證據(jù)主要是嚴(yán)格的隨機(jī)對照實(shí)驗(yàn)或政策評估，因?yàn)樗鼈兛梢哉f明哪些政策工具是有效或無效的。過去政府部門依靠“拍腦袋”而“簡單粗暴”地進(jìn)行決策，現(xiàn)在和未來則需要基于大數(shù)據(jù)分析得到的證據(jù)進(jìn)行決策，即“拍數(shù)據(jù)”。但是，循證決策能否替代經(jīng)驗(yàn)決策，循證決策如何與經(jīng)驗(yàn)決策相結(jié)合，決策是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)(data-driven)還是基于證據(jù)，這些都是值得探討的課題。
政府花費(fèi)巨資收集和處理大數(shù)據(jù)，并基于大數(shù)據(jù)分析和解釋而得到證據(jù)，它們能否得到充分、合理和有效的利用，直接決定大數(shù)據(jù)治理的績效高低。數(shù)據(jù)不等于證據(jù)，大數(shù)據(jù)不等于好數(shù)據(jù)，因?yàn)闆]有意義的數(shù)據(jù)就是一堆亂碼。因此，只有將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為證據(jù)，才能有力支持決策。但是，大數(shù)據(jù)可能對決策產(chǎn)生新的束縛，即政府有了數(shù)據(jù)用不用?用了數(shù)據(jù)管不管用?如果政府花費(fèi)巨資建立了基于大數(shù)據(jù)的決策支持系統(tǒng)，卻無法或有效使用，那么就可能面臨有關(guān)合法性的追問。因此，盡管基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的決策支持系統(tǒng)是值得推崇的美好前景，而在地方政府層面還有待更審慎的考量。
四、討論與結(jié)論
從地方政府的動(dòng)機(jī)和能力出發(fā)，對中國地方政府在大數(shù)據(jù)收集、處理、分析、解釋和決策等方面所面臨的治理挑戰(zhàn)進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，盡管地方政府大數(shù)據(jù)治理的動(dòng)機(jī)很強(qiáng)，但是在能力方面還很欠缺。
首先，一些地方政府對大數(shù)據(jù)治理存在誤讀誤解，認(rèn)為上馬項(xiàng)目和建設(shè)工程才是大數(shù)據(jù)。當(dāng)然，這同固定資產(chǎn)投資可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)，也同有形實(shí)體可以吸引外界關(guān)注不無關(guān)系。事實(shí)上，大數(shù)據(jù)治理的許多經(jīng)典應(yīng)用都是基于巧妙的構(gòu)思和設(shè)計(jì)，而并非“一擲千金”。在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域也存在數(shù)據(jù)為王還是理論為王的爭論，盡管許多人認(rèn)為通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)規(guī)律即可，而并不需要理論的支持。澄清大數(shù)據(jù)治理的本質(zhì)和精髓，規(guī)避大數(shù)據(jù)治理的陷阱和誤區(qū)，可能是地方政府應(yīng)用的首要前提。
其次，我們發(fā)現(xiàn)地方政府在推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面并不缺少動(dòng)機(jī)和激勵(lì)，甚至存在強(qiáng)烈的沖動(dòng)乃至盲動(dòng)。由于大數(shù)據(jù)技術(shù)可以帶動(dòng)許多關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為各地經(jīng)濟(jì)增長注入活力，因此得到地方政府的熱切追捧。另一方面，作為國家大力推動(dòng)的優(yōu)先戰(zhàn)略和政策重點(diǎn)，地方政府需要積極貫徹落實(shí)，否則可能被視為不作為而被問責(zé)。我們需要關(guān)注地方政府在推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理的過程中，是受到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)還是政治激勵(lì)，是基于技術(shù)理性還是政治理性。不同的激勵(lì)機(jī)制和行動(dòng)邏輯，可能導(dǎo)致截然不同的大數(shù)據(jù)治理模式和績效，因此值得特別關(guān)注。
最后，指出地方政府在大數(shù)據(jù)治理方面所面臨嚴(yán)峻的能力挑戰(zhàn)，而如何建設(shè)和提升大數(shù)據(jù)治理能力，是特別值得關(guān)注的議題。大數(shù)據(jù)治理能力不完全是資源稟賦和技術(shù)機(jī)遇，更與政府執(zhí)政理念、管理模式、政企關(guān)系等密不可分。如果將能力簡單視為資金、人力和基礎(chǔ)設(shè)施，那么就可能使大數(shù)據(jù)治理誤入歧途。大數(shù)據(jù)治理需要營造一個(gè)社會(huì)各方都融入其中的生態(tài)系統(tǒng)，使社會(huì)各界都能參與、合作和創(chuàng)新。只有如此，才能“點(diǎn)石為金”地激活大數(shù)據(jù)的巨大能量，并使大數(shù)據(jù)治理得到持續(xù)健康發(fā)展。比如，上下級政府之間可以實(shí)現(xiàn)能力互補(bǔ)，以滿足不同層級政府的大數(shù)據(jù)治理需求。
通過對地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行的初步分析，并提出了多個(gè)值得關(guān)注的問題。至關(guān)重要的是，大數(shù)據(jù)治理不單單是數(shù)據(jù)問題，也不完全是技術(shù)問題，而是觸及政府管理和公共治理的深層次問題。大數(shù)據(jù)治理該由哪級政府推動(dòng)?各級政府和各部門之間如何協(xié)同?大數(shù)據(jù)治理是開放的生態(tài)系統(tǒng)，還是封閉的官僚體制?大數(shù)據(jù)治理能否代表民意、加強(qiáng)問責(zé)并支持決策?提出了這些大數(shù)據(jù)治理的“大問題”，并對它們的表征及其影響進(jìn)行了討論。許多問題都沒有唯一的標(biāo)準(zhǔn)答案，甚至一些問題在當(dāng)前可能是完全無解的。有鑒于這些問題的復(fù)雜性，本文無法對它們予以一一回答，只能有待于未來更深入的研究。
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