全球來看，在融合趨勢推動下，電信業(yè)及相關(guān)行業(yè)正在發(fā)生深刻的變化。現(xiàn)行的監(jiān)管框架是圍繞著傳統(tǒng)技術(shù)、傳統(tǒng)商業(yè)模式和傳統(tǒng)市場結(jié)構(gòu)構(gòu)建的，急需要針對融合需求進行更新和升級。
新的政策和監(jiān)管框架應(yīng)以堅實的原則為支撐，同時應(yīng)具備更靈活、更健康的實施方式，以應(yīng)對整個行業(yè)向融合環(huán)境的過渡。
傳統(tǒng)監(jiān)管： 孤島式，基于技術(shù)制定
舊有監(jiān)管框架中的法規(guī)適用于各自獨立且有所區(qū)別的細分市場，內(nèi)容則聚焦于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)容分發(fā)技術(shù)或通信技術(shù)以及商業(yè)模式的具體細節(jié)上。
正如圖1所示，監(jiān)管通常存在三個孤島：廣播、電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。每一行業(yè)部門獨立運作，有著他們自己的問題和監(jiān)管解決方案。
在相當(dāng)長的時間里，電信業(yè)的主要重點是通過公共電話交換網(wǎng)（PSTN）提供一對一的語音通信服務(wù)。在大多數(shù)國家，最初都是由國有企業(yè)（或國家選定的壟斷者）提供的，政府的政策目標無疑依靠這些電話服務(wù)供應(yīng)商的經(jīng)營原則和自律實現(xiàn)。
這些政策目標通常包括零售價格控制，以確保用戶用得起；普遍服務(wù)和交叉補貼；與其他同類國有電話公司之間跨越國際邊界的連接。
由近些年來看，向電信業(yè)引入競爭是一直在發(fā)生的趨勢，同時，已與電信運營商完全獨立開來的政府機構(gòu)也推動著監(jiān)管向更透明、明確的方向發(fā)展。各國的實施時間表和方法雖有顯著不同，但也有一些基本相似點。
引入競爭的首要步驟之一是確定電信業(yè)務(wù)許可的要求和責(zé)任范圍。這些業(yè)務(wù)許可是否由于對業(yè)務(wù)和網(wǎng)絡(luò)標準規(guī)定得太死板而變得太狹隘？它們是否為電信領(lǐng)域的新進入者們提供了足夠的靈活性？
舉例而言，取決于國家政策目標和監(jiān)管機構(gòu)希望在市場上所保持的控制水平，電信業(yè)務(wù)牌照可能是僅限于特定的固定語音服務(wù)，也可能是涵蓋廣泛的一般性電信服務(wù)。
一家新的網(wǎng)絡(luò)運營商試圖進入一個已被現(xiàn)有運營商控制的市場，若想在其中取得一定市場份額，就必須成功將其網(wǎng)絡(luò)和用戶與已有網(wǎng)絡(luò)和用戶進行互聯(lián)。這需要政府或監(jiān)管部門的監(jiān)管干預(yù)，以實現(xiàn)公平和公正基礎(chǔ)上的任意連接。公平和公正的連接通常包含與成本有關(guān)的定價問題，以及無關(guān)成本的問題，例如響應(yīng)時間、托管設(shè)施等。
隨著時間的推移，采用長期增量成本模型的批量互聯(lián)定價策略一直在發(fā)展。同樣，電信業(yè)在技術(shù)方面的責(zé)任，如網(wǎng)絡(luò)標準（特別是網(wǎng)絡(luò)之間接口）、普遍服務(wù)、語音質(zhì)量、頻譜管理、緊急呼叫服務(wù)等，也在隨著時間進行轉(zhuǎn)移。隨著競爭的引入，這一責(zé)任由原有的電話運營商向獨立的監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)移。
以上提到的所有電信監(jiān)管制度在過去一直主要關(guān)注語音通信，更具體地來說，后期是聚焦于固定語音通信。因此，普遍服務(wù)主要是要求提供對固定語音服務(wù)的接入，互聯(lián)主要是語音電路交換，零售價格為固定語音價格，緊急呼叫電話服務(wù)也是通過固定語音服務(wù)去路由和定位緊急呼叫。絕大多數(shù)的標準甚至法規(guī)也都是基于底層PSTN網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來形成概念并落于紙面，而不是基于它們所提供的語音服務(wù)。
廣電部分包含了電視臺（無論是通過空中廣播或有線電纜網(wǎng)絡(luò)）和廣播服務(wù)，同時與報刊也關(guān)系緊密，它們是一對多通信的主要手段。正由于其在影響社會價值觀和文化規(guī)范方面發(fā)揮著核心和強大的作用，廣電系統(tǒng)監(jiān)管通常大量集中在所有權(quán)和控制權(quán)方面，并設(shè)置適當(dāng)?shù)墓矁?nèi)容標準。
政府重視的是，廣電內(nèi)容應(yīng)該反映社會標準和公眾期望，這往往是通過對內(nèi)容、內(nèi)容分類體系、行業(yè)行為規(guī)范，以及公眾就不適當(dāng)內(nèi)容向廣電公司和監(jiān)管機構(gòu)進行投訴的系統(tǒng)等多方面的監(jiān)管約束來確保。
此外，廣播通信的集中性，簡化了監(jiān)管機構(gòu)與相對較少數(shù)的內(nèi)容分發(fā)商就內(nèi)容標準進行溝通的過程。
廣電部門監(jiān)管的另一主要重點，是對本地內(nèi)容進行資金扶持、保障來源或播放。這是為了鼓勵本地內(nèi)容創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并協(xié)助維護國家的文化價值觀。盡管過去電信部門和廣電部門在廣播傳輸信號分配方面有很小部分的重疊，它們還是發(fā)展成了各自獨立的大型的電信行業(yè)和廣電行業(yè)。他們有各自不同的獨立的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)模式和法規(guī)。即使是他們的監(jiān)管者，也都形成了各自獨立的組織。
與電信業(yè)和廣電業(yè)都不同，互聯(lián)網(wǎng)是一個相對較近的發(fā)展現(xiàn)象，其主要增長時期約20年前才真正開始得益于萬維網(wǎng)的引入。盡管推動互聯(lián)網(wǎng)最初增長的研究和初步開發(fā)來自政府，而后來互聯(lián)網(wǎng)的主體發(fā)展已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)驅(qū)動。
專門針對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管在大多數(shù)國家其實很少，或者可以說根本不存在。互聯(lián)網(wǎng)的全球性和產(chǎn)業(yè)驅(qū)動性，形成了市場推動下的技術(shù)標準文檔（RFC等）和商業(yè)對等原則等，以實現(xiàn)互聯(lián)互通并提供控制流量的能力。現(xiàn)有的相關(guān)監(jiān)管主要存在于ICANN等類似組織，同時也有對諸如美國商務(wù)部控制域名系統(tǒng)根區(qū)域的國際性關(guān)注。
有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，監(jiān)管者越來越重視的一個領(lǐng)域在于網(wǎng)絡(luò)中立，也就是說通過同一網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)臄?shù)據(jù)包是應(yīng)被同等對待，還是因其來源、內(nèi)容或目的地不同而區(qū)別對待。
下一代監(jiān)管： 應(yīng)基于業(yè)務(wù)制定
行業(yè)正處在向電信、廣電、互聯(lián)網(wǎng)的融合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境過渡的過程中。這種網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合正在許多國家發(fā)生，政府、監(jiān)管機構(gòu)和業(yè)內(nèi)人士正在試圖應(yīng)對這些變化所產(chǎn)生的結(jié)果。
一個關(guān)鍵的問題是需要更新政策和法規(guī)以配合這種市場的改變，而不是使法規(guī)成為創(chuàng)新和市場發(fā)展中的障礙。
基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管對現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)進行約束，并且可能允許新技術(shù)的發(fā)展直接繞過一些具體的技術(shù)規(guī)定，在一個有利于新技術(shù)的不平等的基礎(chǔ)上進行競爭。而如果監(jiān)管要求新技術(shù)必須符合以過時的理論為基礎(chǔ)的監(jiān)管框架的話，它也可能阻礙到創(chuàng)新和新興市場領(lǐng)域的發(fā)展。
目前，法規(guī)更需要基于行業(yè)所提供的業(yè)務(wù)來制定，而不是基于傳送技術(shù)。
政策和法規(guī)的考量點，目前需要從以部門和基礎(chǔ)設(shè)施為區(qū)分的監(jiān)管體系（如圖1所示），向著更能反映融合市場結(jié)構(gòu)的水平層狀架構(gòu)轉(zhuǎn)變(如圖2所示)。
政府和監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管原則不應(yīng)該改變，但實施的重點和細節(jié)需要轉(zhuǎn)移。在一個融合的環(huán)境中，監(jiān)管重點需要包含更廣泛的與融合網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的問題。在內(nèi)容監(jiān)管和保護消費者的領(lǐng)域，都有一些圍繞競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域需要重點監(jiān)管。
監(jiān)管機構(gòu)將需要警惕潛在的反競爭行為，一些掌控著關(guān)鍵環(huán)節(jié)并具有市場話語權(quán)的主體可能在市場的橫向或縱向競爭中利用這一點。
例如，控制著獨家內(nèi)容或壟斷著區(qū)域網(wǎng)絡(luò)接入的主體可能會利用這一點在縱向上要求客戶也購買其相關(guān)網(wǎng)絡(luò)接入或服務(wù)；在橫向上，控制著獨家內(nèi)容的主體則可能大量聚攏內(nèi)容和服務(wù)，這將大大減少消費者在其他一些競爭激烈的市場上所能享受到的多家選擇權(quán)。
在物理基礎(chǔ)設(shè)施層面，監(jiān)管關(guān)注點與民用物理基礎(chǔ)設(shè)施的接入（如管道、建筑布線）以及頻譜等稀缺資源均相關(guān)。
接入網(wǎng)絡(luò)具有規(guī)模經(jīng)濟性，隨著市場滲透率的上升，每用戶的連接成本將下降?；诔杀緝r的民用基礎(chǔ)設(shè)施接入可以大大降低具有競爭力的網(wǎng)絡(luò)的成本，并形成一定的市場競爭壓力。
雖然無線電報自1900年左右就已經(jīng)存在，且點至點微波鏈路已用于回程傳輸，衛(wèi)星通信和移動服務(wù)對于頻譜的需求僅僅在過去20年間才變得顯著起來。頻譜是一種稀缺資源，而在移動寬帶服務(wù)需求持續(xù)擴大的背景下，已經(jīng)分得了大量頻譜的廣播服務(wù)正受到越來越大的壓力。
在廣電、電信和互聯(lián)網(wǎng)的融合與競爭背景下，頻譜應(yīng)基于整體服務(wù)和整體傳輸網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上進行管理，以確保實現(xiàn)最好的利用。當(dāng)消費者對于高寬帶和視頻的消費不斷增長，高速固定寬帶網(wǎng)絡(luò)廣泛使用，我們需要審視將頻譜用于廣播視頻在經(jīng)濟上是否仍然合理。在從模擬到數(shù)字傳輸?shù)淖兓?，許多國家準備或已經(jīng)開始釋放一些電視廣播頻譜，比如“數(shù)字紅利”計劃；而其余的電視廣播者所使用的頻譜預(yù)計還將進行重新審視。
在網(wǎng)絡(luò)層面，監(jiān)管有必要關(guān)注，該網(wǎng)絡(luò)在橫向上是否與其他網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，以及在縱向上是否與相關(guān)的服務(wù)平臺、設(shè)備和內(nèi)容互聯(lián)。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的網(wǎng)間互聯(lián)模式主要基于商業(yè)基礎(chǔ)。如果市場未能在互聯(lián)互通方面形成競爭性成果，監(jiān)管機構(gòu)可能需要強制執(zhí)行任意連接的原則。
在一家融合型運營商控制了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的市場上，除了這個擁有者自己會提供垂直整合業(yè)務(wù)外，其競爭者也同樣會通過這一基礎(chǔ)設(shè)施提供競爭性業(yè)務(wù)，比如IPTV，但后者就面臨著潛在風(fēng)險其內(nèi)容傳送的服務(wù)質(zhì)量將很有可能低于基礎(chǔ)設(shè)施的擁有者。這一問題可能通過縱向上的功能或運營分離的形式來解決，也可能通過網(wǎng)絡(luò)承載層面的開放接入或網(wǎng)絡(luò)中立來解決。
中間件服務(wù)支持平臺及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備層很大程度上是一個競爭激烈的市場，因此并不需要直接的監(jiān)管干預(yù)。這一領(lǐng)域的技術(shù)標準往往是全球性的，反映了這一時代內(nèi)容和通信服務(wù)的國際性。在這一領(lǐng)域，監(jiān)管者需要關(guān)注的要點在于，確保在網(wǎng)絡(luò)或內(nèi)容層面所存在的潛在競爭瓶頸沒有延伸到平臺服務(wù)及其設(shè)備層，并進而影響這一市場的競爭程度。
從廣電的角度來看，內(nèi)容被視為廣播或電視內(nèi)容，它是一種通過線性通道發(fā)布的流媒體內(nèi)容，觀眾是被動地消費。而在一個融合的環(huán)境中，內(nèi)容的含義需要放大，不僅僅是純音頻和視頻，同樣也包括應(yīng)用軟件和服務(wù)。
新的內(nèi)容模式還需要由消費者發(fā)揮更加積極的作用，后者可以選擇訪問什么內(nèi)容以及何時進行點播。在用戶生成內(nèi)容模式中，用戶也會成為一個聯(lián)合生產(chǎn)者的角色。
內(nèi)容和服務(wù)需要用監(jiān)管平等原則來處理，無論底層傳輸技術(shù)如何都應(yīng)平等對待。當(dāng)然，一些不同類型的仍需要以不同的方式處理，比如廣播分類時間限制對于以非線性方式傳送的點播內(nèi)容已不適用，但對于線性編程內(nèi)容卻仍然適用。監(jiān)管同樣需要考量到，純視頻與嵌入一些應(yīng)用程序的類似內(nèi)容應(yīng)如何區(qū)別對待，比如一些特別為平板電腦而設(shè)計的電子書內(nèi)容。
社會標準反映了個人喜好和社會價值的組合。在任何社會，關(guān)于哪些媒體內(nèi)容適合負責(zé)任的成年人訪問，總會存在不同的意見，但對青少年及兒童的相關(guān)標準卻更容易達成共識。向社會提供的內(nèi)容必須一直確保能反映適當(dāng)?shù)纳鐣藴省，F(xiàn)在及未來的困難在于融合網(wǎng)絡(luò)的拓撲結(jié)構(gòu)與前不同，以及服務(wù)的跨國界提供。
傳統(tǒng)廣電網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建于一對多模式上，提供相對較少的控制點，從而更容易滿足社會標準和期望，而融合網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)模式則混合了一對一和多對多的傳遞交付模式，管理起來會困難得多。同時，國際性的發(fā)展導(dǎo)致國際內(nèi)容的引入，可能無法反映國內(nèi)社會的價值取向。然而，在執(zhí)行上的困難不應(yīng)妨礙監(jiān)管，技術(shù)進步可以有助于解決這些問題。
對于應(yīng)用程序的針對性監(jiān)管也是必要的，這種監(jiān)管的一個很好案例是對緊急呼叫的處理。對緊急呼叫服務(wù)的監(jiān)管同樣也是以固定語音為中心的傳統(tǒng)電信監(jiān)管的重點之一。盡管世界各國已經(jīng)努力去獲得由移動電話和VoIP發(fā)起呼叫的呼叫者的位置信息，但這一工程在很大程度上仍是一項持續(xù)性的任務(wù)。消費者也提出一些期望，希望擴大緊急呼叫服務(wù)范圍，使得訪問緊急服務(wù)的手段可以更加多樣化。特別是對于聾人、聽力和語言障礙的群體，通過短信、智能手機的應(yīng)用程序或視頻通話接入緊急呼叫服務(wù)已成為一個新興話題。
從以傳統(tǒng)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的監(jiān)管框架向融合監(jiān)管框架的過渡不會是一件容易的事。為了確保未來的監(jiān)管平等和技術(shù)中立，急需要對目前在不同市場部分執(zhí)行的法規(guī)進行調(diào)整，而這其中有許多艱苦工作要做。監(jiān)管不會成為融合的驅(qū)動力，但它卻會成為融合的障礙如果它不能充分反映不斷變化的市場現(xiàn)實。
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