加拿大2017年國家安全法案——C-59號法案。其概述了加拿大在國家安全層面勾勒出的發(fā)展愿景。在這項(xiàng)“反恐怖主義”法案當(dāng)中，加拿大政府明確希望全面改造決策機(jī)制，從而加強(qiáng)對反恐怖主義、監(jiān)控與網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督與部長級控制能力。
雖然這項(xiàng)全新舉措表明加拿大當(dāng)局有意引導(dǎo)反恐行動(dòng)迎來更為清晰的發(fā)展方向，但文件中的其它內(nèi)容還揭示了更多值得關(guān)注的重要信息。
對于軍方網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)人員而言，加拿大政府投入巨大決心以明確決策流程并調(diào)整網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)行動(dòng)的政策性規(guī)劃。這一決定對于加拿大乃至整個(gè)北約聯(lián)盟的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略以及部隊(duì)發(fā)展可能具有深遠(yuǎn)影響以及長期意義。盡管具體的立法內(nèi)容可能還將視具體情況而有所修訂，但其采取的廣泛政策轉(zhuǎn)向已經(jīng)表達(dá)出明確的網(wǎng)絡(luò)防務(wù)計(jì)劃與審議要求，而且其它五眼聯(lián)盟成員國(包括英國、美國、澳大利亞與新西蘭)政府對此抱有類似的態(tài)度。
考慮到這一重要的共通之處，其它合作伙伴所面臨的大量與網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)相關(guān)的問題與爭議性因素也可能對加拿大政府的這項(xiàng)全新政策方針造成影響。最重要的是，C-59號法案囊括了最為核心的網(wǎng)絡(luò)安全辯論與極具時(shí)代特征的問題。因此，此項(xiàng)法案草案不應(yīng)僅僅被視為加拿大一國在網(wǎng)絡(luò)政策層面的起點(diǎn)，而是擁有著更加深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
C-59號法案到底就網(wǎng)絡(luò)空間作出了怎樣的指導(dǎo)?
這份擬議法案(C-59號法案)所規(guī)定的重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)漏洞利用(簡稱CNE)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)攻擊(簡稱CAN)以及防御性網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)(簡稱DCO)。簡要概括來講，這些不同類別可以被歸納為對網(wǎng)絡(luò)空間的間諜、破壞或者對自身網(wǎng)絡(luò)空間的捍衛(wèi)。需要強(qiáng)調(diào)的是，C-59法案的內(nèi)容不僅包含這些條款，同時(shí)還對原本缺乏的另一大能力范疇作出了約定，即防御性網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)領(lǐng)域的響應(yīng)行動(dòng)(簡稱DCO-RA)。
與美國的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)原則非常相似，DCO-RA還提到可針對大量主權(quán)網(wǎng)絡(luò)或者任務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施攻擊行動(dòng)，從而破壞敵對方的持續(xù)訪問、惡意活動(dòng)或者破壞行為。盡管這樣的表述從概念上看非常簡單，但DCO-RA在實(shí)踐當(dāng)中仍存在嚴(yán)重爭議，特別是考慮到其可能給第三方平民所帶來的負(fù)面影響。
在國家或者聯(lián)盟組織的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)當(dāng)中，DCO-RA可能需要采取其它行動(dòng)以配合并支持非網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)。這些作戰(zhàn)行動(dòng)可能會對現(xiàn)有或者新發(fā)布的政府計(jì)劃與監(jiān)督手段構(gòu)成復(fù)雜的審計(jì)挑戰(zhàn)。著眼于過去，是否參與聯(lián)合行動(dòng)之間存在著明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，但未來的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)則可能意味著加拿大也許需要采取其本希望避免的各類海外行動(dòng)(例如避免承諾提供部隊(duì)或者物資)。
雖然規(guī)范與參與規(guī)則(簡稱ROE)已經(jīng)規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)當(dāng)中對于獲準(zhǔn)行為的具體限制，但其附帶效應(yīng)仍然可能造成難于控制且意想不到的后續(xù)影響。具體來講，防御性網(wǎng)絡(luò)空間行為有可能面臨敵對方因誤解而造成其它影響或者意外后果的風(fēng)險(xiǎn)，也有可能在無意中造成緊張局勢升級。
網(wǎng)絡(luò)攻擊、漏洞利用權(quán)限受限
專家們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)稱，網(wǎng)絡(luò)空間屬于一類攻擊(進(jìn)攻)難度低于防御難度的環(huán)境。
C-59號法案所賦予的新型網(wǎng)絡(luò)攻擊與漏洞利用權(quán)限必須同民眾數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)與公共事業(yè)防御工作緊密協(xié)調(diào)。
網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)管理與安全漏洞緩解優(yōu)先級排序必須與各國防及情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合規(guī)劃及協(xié)調(diào)。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全目前由加拿大公共安全部、各省級政府當(dāng)局以及私營企業(yè)主負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)。如果能夠?qū)⑦@兩類角色聯(lián)系起來，則應(yīng)該能夠顯著強(qiáng)化加拿大政府對于網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)管理以及附帶效應(yīng)的管理能力。但在C-59法案當(dāng)中并沒有就這一目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)途徑作出明確描述。
也許法案建議的，建立新型審查機(jī)構(gòu)NSIRA的方式能夠提供一種公開對現(xiàn)有規(guī)劃及協(xié)調(diào)方法進(jìn)行討論的可行渠道。然而，法案當(dāng)中對此僅通過模糊的語言進(jìn)行了描述，且?guī)缀鯖]有闡明NSIRA職權(quán)的具體起始作用范疇。
各職能實(shí)體——包括CSIS、RCMP、DND以及CSE——可能會參與到機(jī)構(gòu)間開發(fā)任務(wù)的討論與規(guī)劃流程當(dāng)中。NSIRA與新成立的議會監(jiān)督委員將審查這些機(jī)制，同時(shí)敦促各方遵守立法要求及政策指導(dǎo)。
國防部新增兩大職能角色
C-59法案這種不夠明確的責(zé)任分配方式實(shí)際上并未引發(fā)明顯爭議。事實(shí)上，防備責(zé)任主要由加拿大國防部承擔(dān)，CSE(即加拿大通訊安全機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)執(zhí)行信號情報(bào)行動(dòng)，從而支持各聯(lián)盟成員國及加拿大自身的高優(yōu)先級任務(wù)。
C-59號法案澄清并擴(kuò)展了上述任務(wù)領(lǐng)域，并新增了兩大職能角色：
主動(dòng)防御-國外防御性網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)(針對國外基礎(chǔ)設(shè)施以應(yīng)對數(shù)字化攻擊);
國外主動(dòng)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)(針對國外基礎(chǔ)設(shè)施，旨在主動(dòng)破壞各類指向加拿大或者其盟國的潛在威脅)。
然而，這項(xiàng)補(bǔ)充性條款也帶來了新的難題，即如何解釋具有冒犯性的防御性網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。
不確定性、風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)督
即使是經(jīng)過精心策劃的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)也會給各第三方帶來風(fēng)險(xiǎn)。盡管能夠在一定程度上對此類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，但卻無法完全消除。網(wǎng)絡(luò)屬于一類不對稱領(lǐng)域，那些傳統(tǒng)能力較為有限的勢力方也有機(jī)會在網(wǎng)絡(luò)空間挑戰(zhàn)明顯更為強(qiáng)大的對手。那么，對于一切威脅的早期發(fā)現(xiàn)意味著什么?
盡管參與五眼聯(lián)盟等網(wǎng)絡(luò)合作集團(tuán)的各成員國彼此提供共通的威脅情報(bào)，但國家層面的威脅攔截行動(dòng)仍然需要立足各國具體法律范圍之內(nèi)去執(zhí)行。這意味著破壞隱私及公民自由的擔(dān)憂需要被納入到對國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理要求中來。
而這種要求的存在意味著各國在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅時(shí)往往承受著巨大壓力。事實(shí)上，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的監(jiān)控本身，也意味著給個(gè)人隱私帶來更大風(fēng)險(xiǎn)。
提出建立網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)協(xié)調(diào)體系
C-59號法案提出建立聯(lián)合DND，即外交部長級網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)協(xié)調(diào)體系，并將其視為未來網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)管理工作的重要起點(diǎn)。立足于此，CSE與DND所制定的戰(zhàn)略性政策與規(guī)劃將交由議會進(jìn)行監(jiān)督，旨在分析其可能產(chǎn)生的各類最為嚴(yán)重的后續(xù)影響。法案要求各方向議會提供清算資料，幫助其以更為深入的方式了解各項(xiàng)其作為議會議員通常不會接觸到的問題與信息。
加拿大設(shè)計(jì)的這一機(jī)制與其它五眼聯(lián)盟成員國的監(jiān)督委員會模式保持一致。各國立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)絡(luò)則有望建立起另一種額外的手段，用以加深各國在首腦與軍方層面之外的合作框架。
C-59號法案的影響
加拿大對于網(wǎng)絡(luò)能力以及任務(wù)要求采取更為透明的政策限制，這也正是該國政府在本項(xiàng)法案當(dāng)中取得的最為顯著的成就。其它西方國家在網(wǎng)絡(luò)空間能力制度化方面的經(jīng)驗(yàn)同樣非常重要，包括制定國家戰(zhàn)略、機(jī)構(gòu)目標(biāo)設(shè)計(jì)以及首腦級別監(jiān)督機(jī)制等實(shí)施形式。各國與聯(lián)盟成員間網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的相互作用則需要配合新的機(jī)制，從而確保不同行動(dòng)間的交互能力與沖突解決能力。
另外，國家級監(jiān)督工作也面臨著五眼聯(lián)盟各成員國間長久以來存在的防備與情報(bào)機(jī)構(gòu)密切關(guān)聯(lián)所帶來的挑戰(zhàn)。而這種聯(lián)系往往不會成為議會審議工作中的主題。
C-59號法案只是這一冗長的制定與修訂流程中的開場白，未來各國無疑還需要投入更多時(shí)間與精力以加強(qiáng)對于網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)以及相關(guān)情報(bào)活動(dòng)的監(jiān)督。
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