編者按：伴隨信息網絡技術的飛速發展與普及，網絡安全問題迅速上升為國家安全的關鍵議題和大國間戰略競爭的焦點問題。作為有全球影響力的大國，近年來，中美在網絡安全領域呈現出競爭、對抗、合作等多重態勢，中美戰略關系中的“非敵非友、亦敵亦友、半敵半友”的復雜特性，均鮮明地呈現并作用于網絡空間，使得中美在網絡安全關系上威脅、風險與機遇并存。
早在上世紀末，美國學者小約瑟夫·奈就曾指出，“恰似核優勢是構成舊時代聯盟領導的關鍵，信息優勢將構成信息時代的關鍵”。時至今日，網絡信息技術所帶來的巨大效益，以及對社會未來發展的引領作用，使得信息網絡綜合實力迅速攀升為一國綜合國力的基本構成要素和國家戰略競爭力的重要評價指標，對信息資源的控制和利用已經成為國家參與國際政治、控制或影響國際環境的重要手段。因此，國際關系中的網絡政治并沒有超越權力政治的范疇，權力依然是網絡時代國際政治的首要決定因素之一，爭取“制網權”勢必成為各國的主要目標。作為迅速崛起的大國和既有大國的中、美兩國自然也不例外，中美在網絡空間的關系也就天然地首先表現為競爭關系。
一、對網絡優勢的重視加劇了中美之間的競爭，可能加大信息時代的“網絡安全困境”威脅
美國早在上世紀即制定了以《信息高速公路規劃》為代表的信息網絡發展規劃，和以《關鍵基礎設施保護》總統令(PDD-63)為代表的網絡安全戰略文件。進入21世紀，更是連續推出以《確保網絡空間安全國家戰略》、《網絡空間國際戰略》、《國防部網絡空間行動戰略》為代表的一系列戰略文件與政策指導，其發展戰略呈現出一條清晰的由重防御向攻防并重，再向追求強大的進攻性能力和網絡威懾能力轉變的發展脈落，凸顯美加快謀取網絡空間霸權的野心。中國在信息網絡技術領域起步相對較晚，但進入21世紀以來發展速度迅猛，在相關政策文件的指導與扶持下，網絡空間能力大幅提升。雖然中國一直以和平利用網絡空間，造福全人類為發展宗旨，但美國一直視中國日益成長的網絡空間能力為主要威脅，早在2007年即開始在國際社會制造“中國網絡威脅論”、“中國黑客威脅論”，有意夸大中國網絡能力，聲稱中美“網絡戰實力相當”。這不僅是美“料敵從寬”傳統軍事思維的體現，更是美有意向我施加網絡安全壓力，意圖置我于被動的表現。這一舉措在客觀上造成了中美戰略競爭態勢，致使中美在網絡安全領域相互高度重視、高度警惕、高度防范，形成了信息時代的中美網絡安全困境。
“安全困境”是國際安全領域的一個基本概念，用以解釋由于一國實力的增長造成他國的恐懼，繼而發展對應性能力，由此形成惡性競爭發展的局面，在軍事上可能演化為軍備競賽，隨著矛盾的激化，還可能引發國家間戰爭。根據國際政治理論，造成“安全困境”的一個重要原因是國際社會的無政府性和由此帶來的不確定性。在網絡空間，這種無政府性和不確定性不但沒有減弱，反而愈加嚴重。首先，作為一個虛擬空間，網絡空間被認為是一個超越了國家物理邊界的國際公所，具有天然的無政府性。其次，作為一個新的人類活動空間，國際社會還沒有形成一個凌駕于各國之上的、可對各國產生強制性約束力的管理者，網絡空間仍是一個嚴重缺乏規范的新型領域。最后，即便是在國內層面，由于網絡空間的低可視性，全球聯通性、參與者身份的多元與難以辨識性，國家治理本國網絡空間的能力也受到很大消蝕，國家內部網絡在某種程度上也呈現出一定的無政府性。上述特征，無疑極大地增大了中美雙方對對方發展網絡空間能力的擔憂和疑懼，激化中美在獲取“制網權”上的競爭性。如果再考慮到他國或非國家行為體的網絡行為可能導致的中美之間的誤解，中美在網絡安全的競爭還可能表現出盲目性，將中美網絡安全關系置于充滿不確定性的威脅之中。因此，必須高度關注中美網絡安全困境的發展，做好充分的應對準備，包括心理準備、力量準備和預案準備。
二、在關鍵核心利益上的分歧使得中美網絡對抗凸顯，爆發“網絡安全危機”風險上升
由于中美兩國在國家戰略目標、發展階段、意識形態、技術水平等方面的顯著差異，使得兩國在網絡安全的多重問題上呈現對抗態勢。特別是近年來，中美網絡安全摩擦呈現急劇上升態勢，中美“網絡安全危機”風險加劇。中美在網絡空間的對抗主要表現在如下幾個方面。一是兩國網絡發展水平不一，在對網絡空間國際秩序規范認識上存在重大分歧。中美兩國在網絡空間綜合實力上嚴重失衡：美國在網絡空間保持巨大技術優勢，并掌握著國際網絡域名解析分配權，網絡空間國際權力在很大程度上掌握在美國手中，而中國作為一個后來者，在諸多方面落后于美國。如果此時就網絡空間行為規范展開談判，達成約束力很強的國際準則，其結果很可能意味著美國的網絡優勢被固化、合法化。那么此種國際網絡安全規范無疑是失衡和扭曲的。作為發展中國家，中國必然會對美主導提出的有關網絡無主權、武裝沖突法適用于網絡空間等觀點持謹慎態度，對美企圖在網絡空間形成“美國規范”保持警惕。這既是對網絡空間未來發展負責任的態度，也是對所有發展中國家的發展負責任的態度，本無可厚非，但美卻對此橫加指責，多次在國際場合對中國進行無理指謫，中國也多次給予強硬回應。二是兩國網絡發展戰略目標不一，對網絡自由與網絡監管的態度存在重大分歧。中國發展網絡空間的戰略目標是盡快實現中華民族的偉大復興，既不為稱霸也不為干涉他國內政。美國發展網絡空間的戰略目標是保持美國的全球領先和世界霸主地位，視信息網絡力（information power）與軟實力一樣是美國外交的力量倍增器（force multiplicer），是美國干涉他國內政、實現和平演變的利器。因此，美國在國際社會大肆鼓吹網絡自由，批評中國限制網絡自由。2011年，時任美國國務卿希拉里?克林頓在喬治?華盛頓大學演講中公開點名中國、古巴等國家是“實行書報檢查、限制網絡自由、逮捕政治異見者的博主國家”，甚至宣稱要讓這些國家付出代價，面臨像埃及和突尼斯一樣的動亂威脅，使其陷入“專制者困境”。此外，美國等西方國家極力推動將“網絡自由”寫入國際網絡規范，意圖為其干涉他國內政打開法理通道。而對于中國和俄羅斯等國聯合提出的《信息安全行為準則》等行為規范中要求保護網絡輿論安全的內容，美則聯手其盟友極力反對。在此問題上，雙方長期僵持不下。網絡自由與網絡監管這一矛盾的實質是對國家對網絡空間主權問題的認識。網絡空間雖然是虛擬空間，但并不能因此否認國家主權，它應當是國家主權在網絡空間的自然延伸，特別是對于威脅國家生存與發展的網絡破壞行動，國家有權進行管控，這與國際法、聯合國憲章等是不相違背的。美國拿所謂的“網絡自由”說事，究其實質是想利用互聯網對中國進行意識形態滲透，以增強其軟硬結合的“巧干涉”能力，中國自然不能就范。三是兩國在信息技術與產業發展上互設壁壘，大有將商業糾紛政治化的傾向。一方面體現在限制對方信息技術企業進入本國市場。美國限制中國華為、中興通訊等公司進行美國市場，谷歌“被迫”退出中國即是例證。另一方面還體現在美國針對中國的信息技術出口限制。為防止中國獲得先進信息技術，美通過一系列專門的政策法規，限制高新技術對中國的出口，為中國發展與應用高新技術制造障礙。此外，兩國在信息技術領域的對抗，還突出體現在美官方不斷熱炒“中國網絡經濟間諜”，即便在美深陷“棱鏡門”丑聞的背景下，美也沒有減弱對中國在此方面的指責，甚至公開以政府名義起訴中國軍人。美之所以不斷將涉及信息網絡技術與產業的商業糾紛政治化，究其實質是要限制中國充分利用網絡，以保持美對中國的戰略優勢。在以軍事力量為代表的硬實力受限的今天，國家間的競爭更多地體現在軟實力的競爭，可信度是軟實力的重要源泉，美國深諳此道，因此不惜在抹黑中國上頻頻發力。降低中國在國際社會的信譽度，為其擴大話語權造勢。四是兩國網絡民族主義膨脹，現實熱點問題極易延伸并演化成網絡空間沖突。早在上世紀美國轟炸中國駐南聯盟大使館，中美民間黑客即開始網絡較量。進入新世紀以來，圍繞中美撞機事件、中國奧運會火炬傳遞、東海爭端等兩國民間黑客更是暗中交手不斷。隨著美軍成立網絡司令部，網絡軍事化已成定局，網絡武器化也成了不爭的事實。可以設想，如果中美間網絡對抗失控，勢必會升級為以攻擊國家關鍵基礎設施為目標的更為嚴重的對抗，甚至升級為現實軍事對抗，乃至引發核對抗。從這個意義上講，中美兩國關注對方國的重大核心利益、管理好兩國的利益分歧、建立有效的網絡危機管控機制無疑將具有不可估量的積極意義。
三、共同面臨的網絡安全需求使得中美網絡安全合作意向增強，為中美建立建設性的網絡安全關系提供了機遇
盡管中美在網絡空間競爭性增強、各種摩擦甚至對抗不斷，但兩國在全球層次、地區層次、雙邊層次的良性互動和合作也在不斷擴大。在全球層次上，中美兩國充分利用聯合國等國際性組織加強溝通與交流，積極推動網絡空間國際行為規范建設達成建設性、階段性成果。如2013年6月，在中美等國的共同努力下，聯合國“從安全角度看信息和電信技術領域發展政府專家組”，就國際信息網絡安全問題達成初步共識，贊同聯合國憲章的基本精神和原則適用于網絡空間，并向第68屆聯合國大會提交了報告及相關文件。在地區層次上，中美兩國多次利用東盟地區論壇、國際刑警組織亞洲及南太平洋地區信息技術犯罪工作組(The Interpol Asia-South Pacific Working Party on IT Crim)等地區平臺進行互動，推動網絡空間安全建設。雙邊層次上，兩國的合作更為多樣，既有中美戰略與經濟對話這樣的一軌交流，還有大量一軌半、二軌交流。另外，2013年中美兩國間還設立了網絡工作組，并召開了首次會議,就網絡工作組機制建設、兩國網絡關系、網絡空間國際規則、雙邊對話合作措施等進行了磋商，為有效應對網絡安全威脅、管理網絡安全危機奠定了良好的基礎。
上述多層次、多領域、多形式的中美網絡安全合作充分說明中美網絡安全合作還有很大的發展空間，建立建設性中美網絡安全關系具有相當的基礎。首先，中美在網絡安全上已經確立了“需要安全”的共識。美國社會的運轉離不開互聯網，中國社會經濟發展對互聯網的依賴也在迅速增長。雙方都需要一個穩定、健康、高速、正常運轉的國際網絡環境。加強安全、防止突發危機是兩國的共同利益所在。其次，中美網絡安全合作有初步的法律基礎。黑客行為在中美兩國都是違法行為。中國刑事訴訟法修正案中已經包括了相關內容，可以就此進行對接磋商。第三，中美共同打擊網絡犯罪，特別是在打擊兒童色情犯罪方面，已經有許多成功的實踐。中美執法合作聯合聯絡小組(China-US Joint Liaison Group on Law Enforcement Cooperation, JLG)的成立即是一個很好的例證。2013年底中美執法合作聯合聯絡小組第十一次會議，進一步討論了中美兩國在打擊網絡犯罪、刑事司法協助等領域的執法合作。
盡管進一步拓展中美網絡安全合作有著相當的基礎，但是也要看到，雙方在達成實質性合作上還有一定困難。從理論上看，有三個因素對促成合作影響最深，即利益的相關性、對未來的預期和行為體的個數，利益越相關、對未來預期樂觀，行為體數量越小越有利于達成有效的合作。從中美網絡安全現狀看，上述情形并不樂觀。首先，如上文所分析，中美在事關網絡安全的諸多問題上存在利益分歧，而且兩國對于分歧的處理方式也不盡一致。總的來看，中國主張發揮聯合國的作用，通過協商、談判等方式解決分歧，而不是采取施加壓力、進行制裁等對抗手段。美國則主張綜合利用包括協商、談判、施壓、制裁、威脅使用武力等“胡蘿卜加大棒”的各種手段，解決問題。其次，由于兩國間缺乏戰略互信，又沒有有效的國際機制或行為規范做支撐，中美間很難形成對未來的樂觀預期。反過來，由于對未來沒有樂觀預期，戰略互信就愈難建立，也就愈難達成有價值的合作。建立對未來的樂觀預期需要各方放棄短視利益，并輔以一定的機制做保障。然而在競爭性博弈中，人們很容易被短視的自利追求所誘惑，從而忽略潛在收益。特別是在安全事務中，一場先發制人的打擊的成功有可能直接摧毀對手采取有效報復的能力，因此各普遍傾向于進攻性能力建設，尋求對對手絕對的相對優勢。近年來美國在網絡安全建設上發出“追求進攻性”的信號，無疑不是一個好兆頭。最后，網絡空間天然的多行為體性也不利于達成有效合作。行為體數目過多的直接影響是很難對破壞者進行制裁。網絡空間既有大量的國家行為體，又有大量的非國家行為體，以及數十億計的個體網民。在網絡歸因技術沒有重大突破的背景下，這種“魚龍混雜”的現狀增大了網絡安全的不確定性，為投機取巧、混水摸魚者提供了很大的空間，不利于國家間信任的建立，也不利于實質性網絡安全合作的開展。
綜上所述，中美在網絡空間的威脅、風險與機遇相伴而生，且將長期存在，必須做好打持久戰的準備。中美競爭性網絡安全關系的存在，以及維護網絡空間安全的共同關切，決定了發展建設性的中美網絡安全關系需要堅持在競爭中增進合作，在合作中規范競爭，進而控制威脅、管理風險、避免誤判，最終實現互利共贏。
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