網絡中立是產業發展超出人們預期情境下的特定議題。對于立法者而言，其既涉及維護互聯網開放平等之本源精神和推動產業發展的戰略政策之間的取舍，又牽涉那些執著維護傳統利益格局的老牌電信運營商和亟須開疆擴土的互聯網內容應用提供商之間的利益纏斗，如何取舍，如何平衡，如何用靜默的法律條文消減產業利益的刀光劍影，對于任何一國而言，都不僅僅是一個立法技術的問題。
網絡中立事關歐盟統一電信市場
在歐盟，網絡中立是個燙手山芋，已延續五年?；厮萜淞⒎ㄟM程，不亞于摸著石頭過河，但總體上，也算是穩中有為。
原始立法初衷始于2009年年末，起初動議并不復雜，只是要對各成員國老的電信政策進行一次大整合，又因吐故納新之需，歐盟委員會提議在舊的電信監管制度框架內將網絡中立加進去。然而當時，網絡中立立法在世界范圍內幾無先例，僅南美小國智利有零星條文，但并無參考意義；美國雖耕耘多年，可惜FCC寫出的條文爭議太多，法律字詞在產業利益的爭斗和黨派利益的內耗中被反復糾結與修正，也并無實質性戰果。江湖漆黑一片，無處有明燈，同樣的問題擺在歐盟面前，不啻為一個創造性工程。
兵馬未動，糧草先行。2011年年底，歐盟委員會責成歐洲電子通訊管制機構（BEREC）對全歐境內ISPs對網絡流量進行限制和管理的程度等問題進行摸底，并考慮如何在一個單一的電信市場環境中實行統一的網絡中立政策。2012年5月，BEREC在對超過400家固定和移動運營商進行摸底后，向歐盟委員會提交了關于互聯網流量管理調查結論的報告，結論包括： ISPs對網絡流量進行管理具有顯著危害性（不中立的危害），包括危及網絡內容和應用提供商的產品與服務、阻斷創新等，長期必將危及電信產業的發展；就當前情勢，想要重整一團亂麻的歐洲電信政策，網絡中立立法是一個避無可避的議題，這不僅僅是簡單的產業競爭力的問題，更是將各成員國擰成一股繩，在歐洲境內打造一個單一電信市場的契機。
“特定業務”定義成最后爭議點
在整體上吸納了BEREC的結論之后，2013年9月，歐盟委員會提出重塑歐盟產業競爭力、重新統一歐盟28個成員國電信法律政策的一整套立法體系草案——《連接著的大陸：建立一個單一的電信市場》（以下簡稱“立法草案”），由此，網絡中立正式作為一個單獨的立法單元，被納入在歐盟整體電信制度的新一輪構架之中。
2014年4月，歐盟委員會對草案進行投票，確認在歐盟境內實施網絡中立，非特殊情形，禁止ISPs對網絡內容和應用進行封堵與限流。具體內容：其一，ISPs流量管理需遵循非歧視、適當和透明三大原則。其二，在不會有損開放互聯網的質量的大前提下，部分公司可參照其他的已經成熟的行業對業務進行分類計價的方式，（例如快遞行業按照速度、航空服務業對民用航班進行艙位等級的劃分等），在高質量的業務單元實施競爭政策。其三，允許“特定業務”之存在。即，為滿足部分高端用戶的需求，允許內容和應用提供商與ISPs達成協議，將高端服務提供給高端用戶。
行至年末，2014年11月，歐洲議會對草案進行了投票，大體上同意，只留下對“特定業務”的爭議，需待各成員國提出意見，再行投票。反對派認為，“特定業務”之提供，其實質是在網絡中立的禁地之內另辟一塊“自留地”，如果控制不當，有極大可能危及網絡中立的實施；贊成派認為，“特定業務”不僅合理而且必須，即可保證電信運營商能夠從OTT運營商處得到額外收益，又可滿足高端用戶的特殊需求。另外，電信運營商所獲得的額外收益會被投資到網絡升級，或者擴張網絡覆蓋范圍上，長期來看，無疑對整個產業的長遠發展有所裨益。
對于上述爭論，歐盟委員會尚未拿出取舍方案，只是督促各國監管機構對此進行嚴格監管，保障服務的最低質量。
荷蘭打響網絡中立第一槍
鐘擺在猶豫、躊躇中來回游走，歐盟遲遲下不了決心把ISPs關進法律牢籠。倒是各成員國摩拳擦掌蠢蠢欲動，終于，荷蘭挺身而出打響了網絡中立第一槍。
2012年6月4日，荷蘭通過《電信法（修正案）》，第7.4a條為新增的“網絡中立”條文。其中規定：“提供互聯網接入業務的公共電子通信網絡提供商，以及專門的互聯網接入業務提供商，不得對互聯網業務或應用進行封堵，或者降低其業務或應用的速度（限流）。”其中，禁止ISPs對互聯網業務或者應用進行封堵、限流，包含：其一，不能針對某一特定的相對方（主體），對其業務或者應用進行封堵或限流；其二，不能對某一特定的互聯網業務或者應用進行封堵或限流，如互聯網電話等。此外，例外情形被嚴格限定為四種：一是為了應對流量擁堵，使得其負面效果最小化；二是為了保障網絡安全和網絡正常運行，保護終端用戶的權益；三是在終端用戶事先明確同意的前提下，對那些未經請求的電子通信（如垃圾郵件）的傳輸進行封堵；四是為了輔助執法，或者為了輔助執行法庭令。
荷蘭版本用簡潔明了的詞匯構建了一套中規中矩的網絡中立法律制度，向世人還原了網絡中立最基本的原始特征，同時，也兼顧了治理網絡擁堵、保障網絡安全、維護用戶權益、輔助執行法庭令等一些更大的價值目標，堪稱有張有弛、兩廂得意。
對應今日歐盟立法困境，荷蘭范本值得參照處至少有以下幾點：一是中立原則在總體上的不可撼動。二是“互聯網接入業務”的范圍應當海納百川。此次歐盟委員會的立法草案中，其實也就是希望在“互聯網接入業務”中另辟一塊自留地，于是提出所謂“特定業務”，可不受此原則管轄。三是確定不管的范圍。荷蘭的法條清晰明了，無一絲糾結之處，中立原則適用于“公共互聯網之上的業務或者應用”，對于那些不是通過公共互聯網的，例如通過ISP封閉網絡的業務和應用，如IPTV、數據密集型云計算、電信醫療業務等，則明確排除在網絡中立規制范圍之外。
歐洲議會最終表決正逐日臨近，爭論也愈發兩極分化，堅持派遇難彌堅，反對派更是仇難去恨難填。以意大利總理為首的反對派在2014年11月底的歐盟理事會上聲明意大利不支持在歐洲實施網絡中立，希望“網絡中立”一詞消失在歐盟單一電信市場整體立法框架中，支持ISPs向網絡內容提供商收費……英國也從最初的不置可否，轉變為反對。
正反立場可能都不僅僅是對網絡中立立法本身的選擇，更是對歐盟欲建立單一電信市場構想的投票。十字路口的難題，恐怕遠不是立法所能解決的。網絡之“中立”，非確定方向，又該何以為繼？
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