智慧城市基礎設施項目的投資金額大, 工期長, 不確定因素多, 相應的風險也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨承擔, 都不利于項目的成功實施。因此，設計合理的風險分擔機制，讓建設和運維風險在公共部門和私人部門間進行合理分擔，是十分有必要的。

一、智慧城市基礎設施的概念界定與內容屬性

智慧城市基礎設施是指根據智慧城市發展，以滿足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范圍內建設的各類現代信息基礎設施。其具體內容包括：

1．光網城市：即以光纖為網絡的城市。光網城市的啟動，源于2010年4月工信部、國家發改委等七部委發起的《關于推進光纖寬帶網絡建設的意見》，該意見要求加快推進光纖寬帶建設，加速城市光纖到戶、農村光纖到村。

2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術，覆蓋城市行政區域，向公眾提供隨時隨地接入、高速的無線網絡，讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術獲取信息。這是城市信息化和現代化的一項基礎設施，也是衡量城市運行效率、信息化程度以及競爭水平的重要標志。

3．三網融合：即電信網、廣播電視網、互聯網這三張網絡在向寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網的演進過程中，通過技術改造，使其技術功能趨于一致、業務范圍趨于相同，網絡互聯互通、資源共享，為用戶提供語音、數據和廣播電視等多種服務。

4．智能電網：即電網智能化，也被稱為“電網2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網絡的基礎上，通過先進的傳感和測量技術、設備技術、控制方法以及決策支持系統技術的應用，實現電網的可靠、安全、經濟、高效、環境友好和使用安全的目標。

5．物聯網：即通過射頻識別（RFID）、紅外感應器、全球定位系統、激光掃描器等信息傳感設備，按約定的協議，把任何物品與互聯網相連接，進行信息交換和通信，以實現對物品的智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理。

智慧城市基礎設施作為一種準公共產品，相比其他網絡型基礎設施如鐵路、電力等，智慧城市基礎設施的網絡經濟性更為明顯，互聯互通的要求更高。同時，由于有著較高的技術壁壘，具有與生俱來的自然壟斷性，對于政府的協調和規制能力要求也更高。

二、我國智慧城市基礎設施建設現狀及存在的問題

近年來，我國堅持優先發展新一代信息網絡，智慧城市基礎設施取得了長足的進展。光網城市方面，截至2012年6月，全國使用4兆及以上帶寬產品的用戶比例已經達到了54％，全國已有12個省份4兆以上的寬帶產品用戶比例超過了60％；在網絡覆蓋能力上，新增光纖到戶覆蓋家庭超過了2300萬戶，新增固定寬帶接入互聯網家庭超過了1000萬戶；無線城市方面，僅以中國移動為例，截至2012年6月底，已與31個省248個城市政府簽約，共有30個省321個城市的無線城市上線推廣，應用總數達 1.8萬，獨立使用用戶數達2608萬,訪問PV量超過47913萬；三網融合方面，全國已經有54個地區成為“三網融合”的試點區域，覆蓋人口已經達到3億人以上，經廣電總局批準的網絡視聽節目服務持證機構已達617家、網絡廣播電視臺17家、開展移動通信網手機電視業務的單位20家、開展互聯網電視業務的單位7家；智能電網方面，到2012年，“加強智能電網建設”三次寫入了我國政府工作報告，并納入國家“十二五”規劃綱要，累計安排了303項智能電網試點項目，已建成投產251項試點項目，制定并發布了《智能電網技術標準體系規劃》；物聯網方面，2011年中國物聯網產業規模超過2600億元；產業分布上，已初步形成環渤海、長三角、珠三角以及中西部地區四大區域集聚發展的總體產業空間布局。2012年8月，工信部發布了《無錫國家傳感網創新示范區發展規劃綱要(2012—2020年)》，將加大對示范區內物聯網產業的財政支持力度，加強稅收政策扶持，并推進物聯網企業通過資本市場直接融資。

我國智慧城市基礎設施建設在不斷取得良好成績的同時，也存在著一些問題。主要表現為：

一是投資主體分散。智慧城市基礎設施的投資主體既有各級政府，還有三大電信運營商、廣電、電力公司、相關企業等，投資主體分散，難以形成合力。

二是對多元投融資的激勵不足。政府在智慧城市基礎設施的前期建設過程中，往往以財政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對民間資本形成有效的吸引和拉動，財政資金的乘數效應發揮不夠。

三是運營管理效率低下。表現在智慧城市基礎設施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設施，難以形成高效的運行和管理模式。

三、我國智慧城市基礎設施建設PPP模式的三種途徑

當前，引導民間資本投入基礎設施建設，已成為推動經濟發展的重要選擇。2012年7月召開的國務院常務會議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛生、教育等領域盡快推出一批引導民間投資參與的重點項目，發揮示范帶動效應，中央各部委也相應出臺了引導民企投資的實施細則。2014年9月，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）要求“各級政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制”，“做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜”，“積極穩妥做好項目示范工作。重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目”。

在此背景下，鼓勵和引導民間資本參與智慧城市基礎設施建設，進入運營市場，開展各類增值應用業務，具有重要的現實意義。

構建我國智慧城市基礎設施的PPP模式，可以從智慧城市基礎設施的三種不同類型出發，探索政府公共部門與民營部門合作的三條途徑。

（一）已有智慧城市基礎設施的公私合作模式

政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包、轉讓—經營—轉讓等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，讓民營企業進來參與智慧城市基礎設施的經營和管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。

1.民營企業通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎設施的使用權。在這種形式下，民營企業可以在政府的特許經營權下，自己向用戶收費。如可對民間資本進一步開放網絡托管業務，電信企業將自有網絡、或設備委托民營企業進行第三方管理和維護服務，以促進專業化分工，提升服務水平。同時，支持民間資本在互聯網領域投資，進一步對民間資本開放互聯網數據中心（IDC）和接入服務（ISP）業務，引導民間資本參與IDC和ISP業務的經營活動。

2.民營企業對政府擁有的智慧城市基礎設施進行經營和維護。在這種形式下，由政府向民營企業支付一定的費用。如可在各部門信息資源整合的基礎上，成立統一的政務信息資源管理中心，引進民營企業合作伙伴，對各部門電子政務基礎設施進行統一運行和維護管理，并由政務資源信息資源管理中心支付相應的費用給運維企業，以提高資源的利用效率。

（二）智慧城市基礎設施擴建改造的公私合作模式

對于需要維修或需要擴建或改造的智慧城市基礎設施，政府可以通過租賃－建設－經營（LBO）、購買－建設－經營（BBO）、外圍建設（Wraparound Addition）等形式與民營企業開展合作。

在智慧城市基礎設施的改擴建過程中，由政府向民營企業發放特許經營權證，民營企業負責對原有基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施進行經營管理。在特許權下，經營者向用戶收費，并向政府交納一定的特許費，這不但可以加快提升智慧城市基礎設施的功能和升級改造的速度，同時也為政府新建基礎設施籌集到了一定的資金。

作為配套措施，政府需要放寬對改擴建項目的準入門檻。民營企業在申請智慧城市基礎設施改擴建項目的設計、施工、監理、集成等過程中，需要簡化審批條件和流程，凡具有相應資質的民營企業，均可平等地參與到項目招標中來。

（三）新建智慧城市基礎設施的公私合作模式

新建智慧城市基礎設施大致可分為兩類：一是已有的基礎設施已不可再用，需重新建設；二是根據業務和承載的需求，需要新建。對于新建的智慧城市基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經營（BTO）、建設－經營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經營（BOO）等形式與民營企業合作。

新建智慧城市基礎設施公私合作模式的一個典型應用是鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和運營維護，即根據專業化分工經營，將基站機房、通信塔等基礎設施外包給第三方民營企業，并加強基礎設施的共建共享。

四、構建智慧城市基礎設施PPP模式的保障機制

為確保智慧城市基礎設施公司合作模式能有效、高效地開展，還需要合理設計相關的保障機制。

（一）建立和完善監管體系

完善的監管體系有利于協調政府與企業之間的關系、規范政府與企業的行為。在智慧城市基礎設施公私合作模式的過程中, 需要建立和完善監管體系，加強政府職能，避免政府監管缺位,杜絕操作過程中各種違規甚至違法現象的出現。同時，也要規范政府透明運作，降低進入門檻，簡化進入流程，避免在市場層面干預過多,為民營企業創造良好的投資建設環境。

（二）設計合理的風險分擔機制

智慧城市基礎設施項目的投資金額大, 工期長, 不確定因素多, 相應的風險也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨承擔, 都不利于項目的成功實施。因此，設計合理的風險分擔機制，讓建設和運維風險在公共部門和私人部門間進行合理分擔，是十分有必要的。設計風險分擔機制的一般原則是: 每一風險應該由最能控制該風險發生的一方承擔。具體要求是：風險應與承擔能力相適應、與控制力相稱、與投資者參與程度相協調、與收益相對應、與造成的損失相對稱、與對項目經濟性影響相適應。

（三）慎重選擇合作伙伴

在選擇民營企業作為合作伙伴的過程中，需要在市場充分開放的基礎上,引入公開透明、開放競爭和平等互利的競爭機制,選出真正有能力的投資人作為合作伙伴。

與已有智慧城市基礎設施的合作伙伴選擇流程略有不同的是，新建和改擴建過程中更多地涉及到金融機構以及更多的建設和運維機構，在協調和處理上也需要更多的靈活性和包容性。