近年來，隨著互聯網和信息技術的迅速發展，網絡逐漸成為輿情表達的重要載體，網絡媒體成為繼報紙、廣播、電視之后的“第四媒體”。然而，網絡輿情在推動民主政治發展的同時，現實中的各種矛盾和問題也可能通過網絡肆意擴散，給政府治理帶來新的挑戰。智慧城市的核心理念就是信息處理能力的極大增強以及信息技術的寬領域、智能化應用，這一方面有利于推動網絡輿情的進一步發展，另一方面也給政府網絡輿情治理帶來新的機遇和挑戰。因此，參照智慧城市的發展理念，思考城市信息化發展中的政府網絡輿情治理問題，將有助于進一步創新和完善政府治理體系，引導網絡輿情健康、有序發展，推動智慧城市的建設和發展。

一、智慧城市的理念與啟示

智慧城市理念的產生有其獨特時代背景。一方面隨著城市規模的擴大和城市人口的增加，城市在規劃、建設、發展、管理等方面的問題日益凸顯，這些都對城市治理提出了新的要求。另一方面，全球物聯網、新一代互聯網、云計算等信息技術在城市中的應用日益廣泛，對城市生活的影響愈發重要，這為城市治理提供了新的可能路徑。

在此背景下，利用新的信息技術解決城市問題的智慧城市理念應運而生。智慧城市的概念，最早由IBM公司提出。2009年，在《智慧的城市在中國》白皮書中，IBM公司對“智慧城市”一詞進行了界定，所謂智慧城市就是“能夠充分運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對于包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求作出智能的響應，為人類創造更美好的城市生活。”

從功能角度看，智慧城市分為感知層、網絡層和應用層三個層級：

智慧城市的主要特點是：（1）更全面的感知。通過信息基礎設施的建設，智慧城市可以隨時隨地感知、測量、捕獲和傳遞信息并進行分析，以便立即采取應對措施。（2）更廣泛的互聯互通。通過各種形式的高速高帶寬通信網絡工具，智慧城市可以有效搜集各類分散信息，經過整理加工進行交互共享，實現現代城市治理所需的主體多元化。（3）更深入的智能化。各種高科技和新技術的廣泛應用，使得對信息數據的分析和利用更為深入和智能。

智慧城市理念對城市未來發展帶來的影響是多方面的，例如，通過智能化的城市管理，有利于全面提高城市的綜合管理效率；通過物聯網、互聯網、云計算、軟件設計等戰略性新興產業的發展，有利于推動城市產業結構的轉型升級。然而，與此同時，智慧城市所提供的智慧化城市服務手段、智能化信息處理方式以及互通式治理方式，也給政府傳統的治理模式帶來挑戰。這表現為以下三個方面：

一是對政府治理理念的挑戰。智慧城市建設所依賴的信息技術的發達和廣泛應用，使任何層面、任何行業、任何環節的管理活動和協調活動都可以實現自動化和智能化管理。這種政府治理的智能化理念與傳統的管理理念相去甚遠，管理者要努力轉變思想認識，更新政府治理理念。

二是對政府治理模式的挑戰。傳統的政府治理模式是一種自上而下的等級制單一向度治理模式，這種治理模式以組織層級、行政規則的嚴格控制為特征，缺乏對公共事務處理的靈活性和權變性。然而，智慧城市互聯互通的城市發展特征以及信息技術和網絡工具的廣泛應用，使得社會信息變得更加繁雜，社會問題、公共事務也日益復雜和多變，在智慧城市背景下，信息的接受者同時也可能是信息的傳播者，某件事情只要引起公眾的關注，就可能產生蝴蝶效應。如此一來，需要層級性傳達的政府決策與高度自由開放的信息之間就可能產生不一致和矛盾，這就要求政府建立更加靈活、互動的公共治理模式，從執政理念到組織架構等各個方面做出調整，以更加開放的姿態、更加透明的互動平臺、更加快捷的反應能力和行政效率來適應新的治理模式。

三是對政府信息處理能力的挑戰。這表現在三個方面：其一是對政府信息研判能力的挑戰。智慧城市建設發展雖然帶來信息收集和處理的便捷，然而，面對海量的信息，如何辨別真偽，并為政府決策提供參考，則需要行政人員具備一定的信息研判能力。其二是對政府信息引導和監控能力的挑戰。智慧城市中信息傳播的高度自由、多方向和多渠道，使得信息封鎖已經成為幾乎不可能的事，政府面臨著如何對各類不同信息進行正確的引導的考驗。其三是對政府信息風險防范和應對能力的挑戰。智慧城市的互聯互通，在為政府和社會提供大量新的信息來源的同時，也面臨著信息安全的問題，進而增加了政府治理的成本和風險。

由此可見，如何應對智慧城市給政府治理帶來的挑戰，已經成為城市治理者無法避開的現實。尤其值得注意的是，隨著現代社會的發展，城市居民權利意識和個人素質逐步提升，對政府治理的要求越來越高。特別是伴隨著互聯網等信息技術的快速發展，借助網絡渠道表達自身訴求已經成為一種常見現象。如2012年6份天津薊縣大火、7月北京暴雨等危急事件，正是由于以微博為主的互聯網信息傳播而形成很大的社會影響。應該說，在當今的城市治理中，如何在智慧城市理念下實現網絡輿情的有效治理，的確需要我們深思。

二、當前我國網絡輿情的發展特征

“網絡輿情是指在一定的社會空間內，通過網絡圍繞中介性社會事件的發生、發展和變化，民眾對公共問題和社會管理者產生和持有的社會政治態度、信念和價值觀。它是較多民眾關于社會中各種現象、問題所表達的信念、態度、意見和情緒等等表現的總和。”傳統的政府治理模式下，由于嚴重的信息不對稱，政府和社會公眾之間很難進行交流互動。而隨著新一代信息技術的應用和普及，以即時性、交互性和非線性為特征的網絡傳播，打破了傳統的自上而下政務信息交流模式，政府與社會公眾之間的互動隨之增強，網絡輿情也得以迅速發展。這表現為： 第一，網絡輿情主體日益廣泛，交互性和多變性不斷增強。隨著中國城鎮化進程的推進，城市人口數量不斷增加，人口來源日益復雜，人口素質逐步提升，這些都有可能成為網絡輿情的廣泛主體。而計算機技術與網絡技術的高速發展，使得人與人之間的互聯互通和相互感知能力日益靈活、開放、自由。網絡成為沒有屏障的開放的大舞臺，網民可以隨時隨地對自己感興趣的話題發表觀點，話題的發布者也可以對網友的觀點進行即時回復，經常出現的情況是，一旦發生民眾感興趣的問題或事件，網絡上幾乎同步就可以傳播出來，并呈迅速蔓延之勢。同時，由于網絡傳播的開放性和虛擬性特征，信息交流中也易呈現出非理性化、情緒化傾向，同一事件多種不同版本的報道，就可能帶來網民思想觀念的混亂，給網絡輿論的及時引導帶來壓力。

第二，隨著公民參與意識的增強，網絡輿情往往與時事、民生及公民切身利益等緊密關聯。互聯網技術的廣泛應用，為民主政治建設與發展提供了更為先進的技術平臺，助推網絡零距離、網絡問政、網絡建言獻策等多種網絡參政形式，拓寬了參政渠道，激發了公眾政治參與熱情。事實上，當今社會的一些公共事件之所以能夠產生，很大程度上正是網絡傳播的結果。無論是如郭美美炫富等國內事件，還是中日釣魚島爭端等涉外問題，都曾引發網民的廣泛關注，而“三公”經費公開、食品安全、房屋拆遷、教育改革、環境保護等涉及民生和公民權利的事件更是網民經常探討的熱門話題。

第三，隨著公民政治參與意識的增強，現場互動日益成為政府和公民網絡交流的重要形式。2008年6月20日，胡錦濤同志在《人民日報》社考察期間通過人民網強國論壇同網友們進行了在線交流。近年來，越來越多的領導干部開始以參加網絡訪談、回復網民留言等各種形式“觸網”，使網絡輿情出現推動官民互動發展的態勢。在智慧城市建設過程中，隨著公民網絡參與意識的增強和新一代信息技術的普遍應用，這種官民互動模式將更加成熟和完善。

第四，隨著城市網絡基礎設施的不斷完善，網絡輿情與現實空間互相擴散的網上網下聯動日趨普遍，網絡輿情變得日益錯綜復雜。對于某一熱點事件來說，有可能是互聯網、報紙、電視等傳統媒體的報道，并對其進行補充式的傳播和討論，也可能是網絡報道成為傳統媒體的重要資料來源，進而形成網絡與傳統媒體互相推動事件發展的局面。隨著智慧城市的建設和發展，城市經濟社會發展日益分化和復雜，市民參與意識和能力以及政治參與程度也不斷提高，他們不但可能借助網絡開放平臺，向社會傳遞信息，還可能親身進入事件現場，直接推動事件發展。

三、智慧城市理念下創新政府網絡輿情治理的思考

在智慧城市理念下，政府必須對其傳統的治理理念和方式進行反思，建立起符合網絡輿情發展特征的新的治理模式，從而實現網絡輿情的有效治理以及政府治理能力的全面提升。

（一）樹立與智慧城市理念相符合的網絡治理理念

觀念的變革是一切變革的先導。在信息網絡迅速發展的今天，政府網絡輿情治理理念的創新是現代社會治理的必然要求。

第一，樹立創新服務理念，注重網絡輿情的創新治理。智慧城市是以創新性和智能化為主要特點的城市，智慧城市建設背景下的政府要具有較強的創新能力和創新意識，只有這樣，政府治理才能跟上復雜多變的網絡輿情發展現實，應對新形勢對政府治理的挑戰。同時，政府網絡輿情治理理念要從以政府為中心轉變到以公民為中心，及時回應和滿足廣大網民的訴求，從而推動網絡輿情健康有序發展。

第二，樹立開放透明理念，推進政府與網民的平等對話。如前所述，隨著智慧城市建設的深入，整個世界逐漸變成一個相互聯系和相互依賴的網絡，人們的交流方式也日益變得網絡化、多元互動化以及透明化，任何一個政府想要封閉或者隱瞞信息都變得不可能，只有樹立開放理念，做到官民信息共享，才能實現政府與網民的平等對話。

第三，樹立平等交流理念，推進政府和網民間的平等對話。在智慧城市建設背景下，隨著公民參與意識和權利意識的增強，政府對網絡輿情治理也不能再采用傳統的行政命令方式，而應當因勢利導，通過平等對話，實現政府與公民之間的相互理解和支持，從而推進網絡輿情良性發展。一是要真誠對待網民，以維護公共利益作為出發點，滿足公眾知情權；二是以平等的態度與網民進行溝通，避免對待網絡輿情出現話語霸權現象；三是堅持開放的對話原則，要對不同的網絡觀點持開放包容的態度，允許網民公開討論。

（二）互聯互通，構建網絡輿情的多主體協作治理模式

智慧城市充分感知和互聯互動的雙重特點，要求政府既要充分預測到網絡輿情的發展趨勢，認識到網絡輿情復雜性和動態性的發展特征，又要主動吸納社會不同組織與團體參與和協作，從而更加有效地整合各方面資源，突破單一政府組織自身的感知和治理能力缺陷，形成1+1>2的網絡輿情協同治理效應。

第一，從宏觀方面看，應當實行多元主體合作共治的網絡化治理模式，為政府應對網絡輿情發展提供多元主體。網絡化治理是對社會公共事務的多元參與治理，它要求超越傳統的自上而下單一政府治理結構，通過暢通公民參與渠道，建立政府和社會的新型合作關系，構建政府部門間、政府與社會組織間的合作治理機制等多種方式，形成政府與社會良性互動的橫向合作關系模式。

第二，就實現政府自身的網絡輿情有效治理而言，應當充分發揮社會各方面力量的作用，對網絡輿情實行包括從預測到應對在內的全過程聯動治理，從而達到更有效的治理。首先，就政府而言，主要是充分發揮政府各個部門的合作優勢，為網絡輿情有序發展提供良好的政策環境和技術環境。例如，通過新技術的應用，建立起包括宣傳部門、公安部門、應急部門等多個部門在內的聯動治理機制，綜合各部門的資源，對網絡輿情進行日常監測、分類整理、研究評判，將有利于對負面網絡輿情從源頭上進行更加有效的遏制。其次，就社會而言，則需要做好社會成員的自我監督和自我控制，例如互聯網相關行業部門、民間組織應當加強對從業人員的教育和培訓，發揮輿論引導作用，不斷傳遞正能量，構建更加和諧有序的網絡環境。

（三）充分感知，建立健全系統化網絡輿情治理機制

在智慧城市理念下，政府應根據網絡發展的特點與趨勢，完善應對網絡輿情的治理機制，引導網絡輿情向積極健康的方向發展。這包括以下五個方面：

第一是網絡信息公平流動機制。在網絡空間，信息公平更多指的是信息流動的公平，政府應該給予網民充分的意見表達權利，相信民眾對于是非曲直有作出正確判斷的能力，致力于信息流動公平機制的創建和維護。

第二是公眾決策參與機制。政府必須改變傳統的行政命令式決策方式，廣泛了解網絡輿情，建立吸納公眾參與的參與式決策機制。在行政決策制定階段，政府要綜合運用信息采集技術和政府信息公開平臺，廣泛收集和反映網絡輿情信息；在行政決策執行階段，要重視網絡民意，傾聽社會各階層的聲音，滿足公眾訴求；在決策監督過程中，要廣泛發揮網絡輿情作用，通過網民的力量對政府部門及其行政人員進行全方位監督。

第三是政府信息公開機制。政府應該充分利用網絡空間信息、資源共享的特征，向廣大網民公開政府信息，增強政府公信力和合法性：（1）完善新聞發言人制度。為了對網絡輿情進行因勢利導，政府部門需要靈活運用多種新聞發布形式，如召開現場發布會，接受電視、報紙等傳統媒介采訪，同時還應逐漸推廣網絡新聞發言人制度，對于重大事件和熱點問題，嘗試和推廣相關部門負責人和領導在線與網民的溝通對話制度。（2）充分發揮網絡平臺的作用，拓寬信息公開途徑和渠道。一是正確處理政府與媒體的關系，政府應充分、及時地發布信息，適時引導、宏觀掌握整個局勢；二是建立和完善網絡信息發布平臺，實現信息的及時更新；三是適當利用網絡媒體開放平臺，給予網絡媒體平等參與新聞報道的機會。

第四是網絡輿情引導機制。盡管從理論上講，網絡傳播的特點使任何人在網絡上都有傳播信息的可能，但實踐證明并不是所有的人都會無條件接受網上的全部信息，而是更傾向于接受具有一定權威性網站的信息。因此，政府及網絡媒體應充分發揮網絡輿論導向作用，圍繞網絡輿情熱點問題，及時披露官方信息，解疑釋惑，把握網絡輿情的正確導向，營造健康有序的網絡氛圍。對此，政府可以有計劃、有目的地對網絡輿情進行引導，在收集和分析輿情信息時如果發現了消極信息，則可以通過積極正面消息淡化消極信息的影響。一是通過委托專業的社會調查機構進行網絡輿情和社會問題調查研究，掌握網絡和現實動態的基本情況，分析其態勢，預測其走向，提出解決問題、引導網絡輿情發展的對策建議；二是建立起輿情聯席會議制度，定期召開輿情分析會議，主動預判，及時作出策略調整。

第五是網絡輿情應對和處理機制。這包括：（1）網絡輿情預警和應急處理機制。對負面網絡輿情信息和突發性事件進行預警，在工作中變被動應付為主動出擊，主動引導網絡輿情走向，減少危機性輿情的出現頻率。（2）網絡輿情信息資源共享機制。信息資源共享指的是“在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎上，在政府內部、政府與政府外部之間，共同使用政府信息資源的一種機制”。[4]通過該機制，一方面可以集合各級各部門分工采集的網絡輿情信息，有效地避免決策者的決策失誤，另一方面還能避免信息過量，使最需要處理的網絡輿情得到最有效的關注。為此，各部門間要進行協作分工，各系統的職責最好能夠互補；同時，還需要確定一個協調機構，來負責各級各部門之間工作的協調。在智慧城市建設過程中，政府部門之間，政府部門和非政府組織，甚至與社會群體包括網絡虛擬社團之間都應該建立溝通的渠道，充分實現信息資源共享，減少由于信息閉塞和溝通困難造成的誤會。