公私合營模式（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作順利完成，并使合作各方最終達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。自財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關(guān)政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關(guān)注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。在此背景下，冷靜辨析PPP激活智慧城市的緣由所在，深度解析推進(jìn)過程中所遇到的困惑，提出解決之道，對我國進(jìn)一步挖掘PPP潛力，發(fā)揮政企合力，推動(dòng)智慧城市快速發(fā)展意義重大。

一、PPP模式緣何能激活智慧城市建設(shè)

（一）減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道

智慧城市建設(shè)資金龐大，再加上地方債高企，政府財(cái)政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設(shè)的一大難題。一方面，智慧城市涉及領(lǐng)域眾多，每個(gè)領(lǐng)域的信息化建設(shè)運(yùn)維都需要大量資金投入，少則上千萬，多則幾百億。據(jù)賽迪智庫統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國在建的智慧城市投資規(guī)模已突破8000億元。另一方面，地方政府債務(wù)日益繁重，在建項(xiàng)目資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)加劇，未建項(xiàng)目可投資金有限。據(jù)國家審計(jì)署披露，截至2014年底，我國地方政府債務(wù)余額為15.4萬億元，2015年到期償還債務(wù)為1.8萬億元。通過PPP模式，撬動(dòng)社會(huì)資本參與智慧城市公共項(xiàng)目，獲取合理回報(bào)，可有效減輕政府公共財(cái)政的舉債壓力。其原因在于，當(dāng)PPP模式被引入智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中后，為換取特許經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時(shí)，還可能將政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城市項(xiàng)目建設(shè)的資金不足問題，也會(huì)緩解政府增量債務(wù)。此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。

（二）打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市建設(shè)進(jìn)程注入新動(dòng)力

以往我國公共服務(wù)的供給主體較為單一，相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施一般由政府掌控，僅有項(xiàng)目建設(shè)會(huì)外包給社會(huì)資本主導(dǎo)。智慧城市建設(shè)公共項(xiàng)目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)。這種“獨(dú)家壟斷”狀況，導(dǎo)致地方政府利用信息化手段提供便民服務(wù)的動(dòng)力嚴(yán)重不足。比如，相對于便捷高效的電子商務(wù)服務(wù)體系，我國基于互聯(lián)網(wǎng)的公共服務(wù)體系發(fā)展水平就相當(dāng)有限。在行政審批網(wǎng)絡(luò)化方面，僅有廣東、福建、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立了網(wǎng)上辦事大廳，但各部門可網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)并不多；網(wǎng)上公共服務(wù)資源供給也不多，僅有少數(shù)地區(qū)啟動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、教育資源公共服務(wù)平臺(tái)、數(shù)字公共圖書館等資源建設(shè)。

通過PPP模式，社會(huì)資本深度參與到智慧城市公共項(xiàng)目領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見。一方面，政企雙方的角色和作用會(huì)隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務(wù)的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，對項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過程、后續(xù)服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格會(huì)持續(xù)監(jiān)管，可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生；企業(yè)對項(xiàng)目的參與程度也由單一的建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆桨冈O(shè)計(jì)到投資建設(shè)，到運(yùn)營管理，直至后期維護(hù)的全程參與。另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢，與社會(huì)資本在資金投入、技術(shù)創(chuàng)新、專家人才、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢相結(jié)合，合力為智慧城市建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策?？梢?，以PPP模式讓企業(yè)參與到智慧城市建設(shè)之中，政企各司其職，發(fā)揮市場和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設(shè)增添新的動(dòng)力源。

（三）明確參與方權(quán)責(zé)利，為規(guī)避智慧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)提供新機(jī)制

在原來的政企合作中，往往因雙方權(quán)利不明確，而將社會(huì)出資方演變?yōu)檎囊徊糠?。比如，原先在地方融資平臺(tái)公司與政府的合同中，只是進(jìn)行了責(zé)任劃分，權(quán)利并未界定，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)制定等很多本該由政府履行的行政權(quán)利，卻賦予了社會(huì)資本方，以致于社會(huì)資本方對某些領(lǐng)域行政資源形成壟斷。正是基于此，財(cái)政部在《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（國發(fā)【2014】43號(hào)）中明確規(guī)定，本級政府所屬融資平臺(tái)公司禁止參與地方PPP項(xiàng)目。在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責(zé)、權(quán)、利，對各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，可以有效規(guī)避參與方“相互勾結(jié)”的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。此外，在以往政府采購企業(yè)建設(shè)的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也就很難形成公私合作伙伴關(guān)系，合力作用不明顯。在PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)都是由最善于應(yīng)對的一方承擔(dān)，讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。比如，在智慧交通項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因車流量不足而導(dǎo)致企業(yè)達(dá)不到基本的預(yù)期收益，該經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，政府可以對企業(yè)提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，以有效降低類似不可控因素所引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的管理職責(zé)，這恰恰也是政府管理層“低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域?？梢姡琍PP模式以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為理念，以共同目標(biāo)為紐帶，將政府、金融機(jī)構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起，形成強(qiáng)大的伙伴關(guān)系，是抵御智慧城市推進(jìn)中所遇風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大利器。

二、推進(jìn)智慧城市PPP模式有哪些困惑

（一）目標(biāo)之惑：部分地方政府僅將PPP視為融資手段

PPP模式有利于盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，為智慧城市建設(shè)籌措資金，控制政府性債務(wù)，緩解財(cái)政壓力。PPP的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長效合作機(jī)制。當(dāng)前，仍有相當(dāng)一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給企業(yè)。企業(yè)自主權(quán)受到一定的影響，勢必會(huì)降低合作意愿。因此，地方政府應(yīng)摒棄對公共項(xiàng)目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作。只有這樣，才能讓社會(huì)資本的效率優(yōu)勢得以發(fā)揮。

（二）收益之惑：收益不明導(dǎo)致政企難達(dá)共識(shí)

收益預(yù)期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項(xiàng)目參與熱情不高的根本原因。一方面，我國智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項(xiàng)目沒有成熟案例可以借鑒，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)無從談起。項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得項(xiàng)目驗(yàn)收缺少客觀評價(jià)依據(jù)，直接導(dǎo)致了收益時(shí)間的不確定。以城市公共信息交換平臺(tái)為例。雖然住建部發(fā)布了建設(shè)指南，由于沒有平臺(tái)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的合格性無法有效界定。再加上收益標(biāo)準(zhǔn)不確定，盈利預(yù)期也就無法確保，這勢必會(huì)削弱社會(huì)資本對智慧城市PPP項(xiàng)目的參與意愿。另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達(dá)不到資金預(yù)期時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)兜底風(fēng)險(xiǎn)。然而，因?yàn)槭找娌幻鞔_，政府可能承擔(dān)的兜底金額有多大并不明確，這無疑會(huì)影響政府引入PPP模式推進(jìn)智慧城市建設(shè)的積極性。

（三）法治之惑：PPP法規(guī)體系不健全，無法有效約束政府失信行為

在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導(dǎo)致社會(huì)資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價(jià)格；政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致使實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司經(jīng)費(fèi)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。此外，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)對PPP合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同，也并未給出明確定義。如果屬于公法，那么社會(huì)資本方在地位上是服從一方；如果屬于私法，社會(huì)資本方與政府地位平等，有利于保護(hù)自身權(quán)利。而無法有效約束政府失信行為的現(xiàn)狀，使得社會(huì)資本方無法通過法律途徑有效保護(hù)自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設(shè)的意愿，勢必會(huì)受到一定程度的影響。

三、解惑之道

（一）提升政府對PPP的認(rèn)知和實(shí)施能力

只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進(jìn)。一是加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，通過開展智慧城市PPP模式專題培訓(xùn)，讓更多的政府管理者準(zhǔn)確理解PPP的內(nèi)涵和作用，客觀判斷其優(yōu)勢與局限性，合理界定其適用范圍。二是鼓勵(lì)省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務(wù)中心，負(fù)責(zé)相關(guān)信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，輔助地方政府確定中標(biāo)者。三是支持發(fā)展一批融資、技術(shù)等中介機(jī)構(gòu)介入智慧城市PPP項(xiàng)目，為各地推進(jìn)智慧城市PPP項(xiàng)目提供專業(yè)化服務(wù)。

（二）制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和第三方評價(jià)機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據(jù)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與執(zhí)行至關(guān)重要。一是推動(dòng)成立智慧城市PPP模式標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，分行業(yè)、分領(lǐng)域研究制定消費(fèi)者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。探索浮動(dòng)收益率機(jī)制，科學(xué)測算項(xiàng)目建造運(yùn)營和預(yù)期收益，制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案，確保社會(huì)資本利潤率處于合理區(qū)間。二是為確保標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行力度，在智慧城市方案設(shè)計(jì)、合約制定、建設(shè)運(yùn)營等環(huán)節(jié)，引入第三方機(jī)構(gòu)，以標(biāo)準(zhǔn)為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。

（三）完善法律法規(guī)及政策體系

智慧城市PPP模式的有效運(yùn)作，需要合理、完整、清晰的政策法規(guī)作為依據(jù)，使雙方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律體系，對利益相關(guān)方不合規(guī)行為進(jìn)行合理約束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強(qiáng)經(jīng)營環(huán)境的可預(yù)測性，確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。二是加快完善PPP框架體系，明確界定中央和地方政府以及不同部門的職責(zé)和定位，為有序推進(jìn)PPP模式掃清體制障礙。