今年以來，騰訊陸續與上海、天津、重慶、四川等十余個地方政府簽署了“互聯網+”戰略協議，加速布局智慧城市，搶占城市入口。與此同時，阿里也在旗下支付寶、微博及淘寶三個平臺上開通了“城市服務”功能，并啟動“互聯網+城市服務”戰略，聯合為各地政府提供智慧城市一站式解決方案。6月15日，《四川省2015年“互聯網+”重點工作方案》出爐，提出將初步實現全省新建政務系統基礎設施共建共享，加快建設成都、綿陽、內江3個國家信息惠民試點城市建設，并將在全省開展10個智慧社區試點。

互聯網不僅賦予了智慧城市新的理念和服務提供方式，也讓這個并不陌生的概念再度成為當前的熱詞。以2012年“國家智慧城市試點工作”啟動為標志，我國進入智慧城市規劃和建設高潮期，無論政府還是市場都表現出極大熱情。智慧城市的內涵是什么?它將為我們的工作和生活帶來怎樣的變化?如何更加智慧地建設好智慧城市?本期《新知與新論》，希望能帶給大家新的思考。

新知辭典

智慧城市概念

源起和發展沿革

智慧城市為人所熟知主要是IBM公司在2008年國際金融危機背景下為振興經濟而提出的“智慧地球”概念，2009年其又提出了建設“智慧城市”以實現城市的繁榮、經濟增長與可持續發展。

但這并不是“智慧城市”的真正起點，在此之前，美國學者鮑里爾(Bollier)在1998年出版的《怎樣通過智慧的增長阻止城市的無序發展》一書中，提出智慧的城市規劃思想，倡導以整體思維重新審視城市發展，從規劃到建設以及長期治理，都要采用包含利用新技術治理、引導城市系統發展等在內的新理念，并得到了美國波特蘭市的實踐支持和聯邦政府的關注。

由此看，在智慧城市建設理念中，其內核已經蘊含著運用先進的科學技術對城市的路網、資源以及建筑、醫療等公共服務進行整合的思想，突顯出智慧城市建設作為一個復雜且龐大系統的巨大的社會價值，因其有能力解決當時的城市發展無序、資源緊張等治理難題，受到了各國政府的關注和推崇。

在智慧城市的概念沒有提出以前，城市信息化與治理信息化已經開始起步，從最早的“三金工程”，到電子政務平臺建設、數字化城市，都反映了我國政府對于城市信息化建設的重視。各城區或以老城改造，或以新城規劃的方式，進行光纖鋪設、擴充帶寬、提高網絡覆蓋率等信息化基礎建設來提高城市的信息連接效率和信息處理能力。

2014年8月29日，經國務院同意，發改委、工信部、科技部、公安部、財政部、國土部、住建部、交通部八部委印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，針對國內智慧城市建設進程中出現的缺乏頂層設計和統籌規劃、體制機制創新滯后、網絡安全隱患和風險突出等問題，提出智慧城市如何更加“健康”發展的意見。該意見在四項基本原則中首要強調的就是“以人為本，務實推進”，認為智慧城市建設要突出為民、便民、惠民，推動創新城市管理和公共服務方式，向城市居民提供廣覆蓋、多層次、差異化、高質量的公共服務，避免重建設、輕實效，使公眾分享智慧城市建設成果。

我國建設智慧城市，根本上是要服務于以人的城鎮化為核心的新型城鎮化進程，服務于促進解決“三個一億人”的綜合承載問題，即到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化。中國特色智慧城市建設應以人的服務智能化為核心，通過物聯網、云計算、大數據、移動互聯網、空間地理信息集成等新一代信息技術來為我們的城市居民提供廣覆蓋、多層次、差異化和高質量的公共服務。

智慧城市的本質就是按照城市發展的實際需求來實現城市范圍內相關部門、行業、群體、系統之間的數據融合、信息共享、業務融合和智能服務，是我國國民經濟和社會發展信息化進入深水區后的歷史發展必然過程。

在新一輪智慧城市的建設中，我們要將已經出現的苗頭性問題及早解決，避免重復建設一堆新的“智慧煙囪”和“智慧孤島”，更加理性、務實、可持續地向前推進。

智慧城市:

“互聯網+城市”的主要形態

智慧城市建設是運用物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務的智慧化，是新一代信息技術創新應用與城市轉型發展深度融合的產物。就具體內涵而言，智慧城市是以推進實體基礎設施和信息基礎設施相融合、構建城市智能基礎設施為基礎;以物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等新一代信息技術在城市經濟社會發展各領域的充分運用、深度融合為主線;以最大限度地開發、整合、共享和利用各類城市信息資源為核心;以為居民、企業和社會提供及時、互動、高效、智能的信息服務為手段;以促進城市規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化、社會治理精細化為宗旨。

建設智慧城市，構建城市統一的地理空間框架和時空信息平臺，有利于優化城市空間結構和管理格局，統籌推進城市規劃、國土利用、城市管網、園林綠化、環境保護等的數字化和精準化，在能源、交通、環境、通信、防災、給排水和公共安全等方面有效提升城市運行管理的智能化和精細化水平;以此為基礎，可以增強城市經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力，實現城市生產空間集約高效、生活空間宜居舒適、生態空間山清水秀，提高城市可持續發展能力。

當前，我國城市的產業發展模式正在從以加工制造業為主體向以現代服務產業、新興產業、智能產業為主體轉型。建設智慧城市，將加速物聯網、移動互聯網等新一代信息技術在城市經濟發展各領域的深度應用，大幅促進城市信息資源的網絡化共享、集約化整合、協作化開發和高效化利用。這無疑有利于優化社會生產組織協作模式和區域生產力布局，促進城市生產組織方式集約和創新，打造新的產業增長點，增強城市經濟活力和競爭力，促進城市經濟提質增效和優化升級。目前，智慧城市已成為大數據發展的主要載體，成為“互聯網+城市”的主要形態。

難點突破：

打破利益舊格局實現信息真共享

其實從信息化發展的角度來講，智慧城市建設屬于新瓶裝舊酒，當前智慧城市建設的核心問題就是要解決過去信息化還沒有解決好的老大難、硬骨頭問題，這些老大難、硬骨頭是什么呢?主要包括：為了解決經濟社會難題所急需交換、融合、共享的各類信息，在社會中是依據類別、行業、部門、地域被孤立和隔離的;同一個時空對象所屬的各類信息之間天然的關聯性和耦合性是被割裂和遺忘的;政府數據開放和信息共享程度受限，信息資源開發利用水平不高;信息服務的便捷化、高效化、產業化、智能化水平不高。智慧城市的本質就是按照城市發展的實際需求來實現城市范圍內相關部門、行業、群體、系統之間的數據融合、信息共享、業務融合和智能服務，智慧城市核心是要解決信息化和城鎮化融合發展中的硬骨頭問題，傳統信息化能夠解決的問題都不是智慧城市建設的核心關鍵。

中國的智慧城市建設不是另起爐灶，我們要充分利用和整合現有各級各類城市信息資源來推進互聯互通。智慧城市建設的成敗，不是看是否大量開工建設了一批新的信息化基礎設施和應用系統，而是看如何有效推進城市范圍內數據的融合，通過數據融合來真正地實現信息與智慧決策的融合，從根本上促進政府部門的協同共享，行業的互動協調，城市的精細化管理和人與自然的和諧相處。

智慧城市是一個高度復雜的巨系統，它不是一個簡單的部門或行業信息化系統建設，傳統的信息化規劃方法，可能對于智慧城市這種復雜系統的規劃設計是不奏效的。2014年，國務院八部委聯合印發了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，第一次系統地協調跨部門的力量，共同推動我國智慧城市的建設與發展。當前，國內很多城市搞智慧城市建設，無論從管理還是技術上是缺乏總體布局的。一個地區建設智慧城市，必須在對接國家頂層設計的基礎之上做好城市的頂層設計，并以此來銜接和平衡各個部門、地區以及不同群體之間的利益。這個頂層設計從技術層面上來講，實際上是做握手和銜接的工作，而不是做具體的項目實施。

也就是說，智慧城市建設實際上是“一把手”工程，如果沒有強有力的領導推動，利益舊格局和信息壁壘都根本無法打破。如果只是讓信息化部門來推動，智慧城市要實現信息真正共享是不太現實的。

熱潮背后：

警惕“四風” 應更加理性務實

現在有種聲音認為，國家層面已經出臺了智慧城市建設的指導意見，是否意味著中國智慧城市建設就要進入一個新的發展高潮?其實不然。IDC相關預測表明，2014年全球大約有15%的城市有機會步入智慧城市的成熟期，據不完全統計，當前中國有超過50%的城市在搞智慧城市，各部門已經推動的智慧城市以及寬帶中國、信息消費、信息惠民等相關試點城市就已經有529個之多，過熱特征是非常明顯的。當前中國智慧城市的建設仍處于起步和探索期，總體上并不具備大規模整體開展智慧城市的綜合條件，只能在具備基礎條件的城市先試點。反過來講，對于沒有條件或條件不充分的地方，智慧城市是應該慎行和緩行的。

當前，國內智慧城市建設熱潮的背后，也存在一些不健康的苗頭，具體表現在四個方面。

首先是跟風，很多地方重視概念口號，輕視行動配套。智慧城市到底是什么樣的一個理念，可能很多地方的領導包括業界還是盲人摸象，只是從不同角度看到不同側面。有的城市不是從自己城市的實際需求出發，而是看到別的地方都在搞，所以自己也想去做，盲目跟風，缺乏對真實需求的判斷，缺乏對實現路徑的把握。

第二是虛風，很多地方都比較重視建設投入，但是比較輕視實效。一些地方智慧城市建設的方案規劃，往往是技術驅動，項目導向，而不是問題驅動、需求導向。大家特別擅長的是傳統思維，“搞多少個平臺，多少個系統，信息化通達率、覆蓋率達到多少”，但是對能給老百姓帶來哪些具體實惠和改變，“排隊時間減少多少，辦事流程縮短幾天”，這些方面的考慮還比較欠缺。

第三是歪風，比較重視設備技術，但是比較輕視機制建設。智慧城市是一個城市的軟實力的綜合體現，如果只是貪大求洋，搞一大堆非常先進的軟硬件設備，但是不重視標準、政策、法制環境、制度規劃和可持續的發展機制，沒有這些軟實力的保障，可能前期的硬件投入也是沒辦法充分發揮作用。

第四是陰風，重視建設發展，輕視安全保障。有些地方在工程規劃和實施過程中過度依賴國外廠商提供的規劃設計和解決方案，甚至打算直接依托國外廠商建設城市重要領域的信息系統，構建智慧城市的核心平臺，缺乏自主可控、安全可信方面的規劃設計和管理制度，這將導致交通、能源、金融、社會管理等重要信息和系統為外所控，帶來嚴重的信息安全隱患，甚至危害國家的信息主權。

智慧城市是由新一代信息技術所引發出來的，但是在建設中要避免泛技術化、唯技術論，遵循既要先進又要適用的原則，更加理性務實地去推進。過去20年信息化高速發展帶給我們很多經驗教訓，在新一輪智慧城市的建設中，我們要將已經出現的苗頭性問題及早解決，避免穿新鞋、走老路，避免重復建設一堆新的“智慧煙囪”和“智慧孤島”，更加智慧地進行規劃、設計、建設和運營有中國特色的智慧城市。

(作者系國家信息中心信息化研究部副主任、中國智慧城市發展研究中心秘書長)

智慧城市建設

激發政府管理創新

齊麗斯

在全球范圍內掀起的智慧城市建設浪潮中，智慧城市發展的著眼點已由原來狹義地利用信息技術管理城市轉變為廣義地倡導建立系統協同生態智慧城市體系上來。在此過程中，智慧城市作為整體系統在獲得自身發展空間的同時，也為政府管理思維和管理模式帶來新的挑戰，激發政府管理不斷創新。

社會需求為政務管理開出新課題單

智慧城市在發展過程中大都把公共服務功能擺在重要位置，要想提供更為優質的服務平臺，就需要把信息科技融入到居民的日常生產生活中，利用現代信息技術對城市的公共服務設施加以整合，滿足人們生產生活的多樣化需求。據2012年《社會藍皮書》測算，到2025年，中國將出現221座百萬人口以上的城市，包括23座500萬以上人口的城市，面對這樣龐大的城市規模，聚集人口對涉及衣、食、住、行等需求的社會公共服務，將在數量上和復雜程度上提出更高要求。

在傳統治理過程當中，這種需求往往會以人工辦事的方法解決，而信息化社會管理平臺的建立，可以提供更為高效優質的服務平臺，提升行政服務效率，節約辦事成本。如在全國多個城市推行的“一站式”“一網式”“一卡式”政府公共服務中，都包含著把個人信息與個人所需各項服務聯合到一起的內容。這種基于民眾真正需求的服務平臺，不僅是智慧城市建設影響政府管理創新的生動案例，也正為政府管理創新開出了更多需要解決的課題單。

條塊分割向系統資源整合模式轉變

在傳統行政管理中，各種行政事務分門別類，大小機構層疊交叉，容易形成政出多門、權責不清的情況，條塊分割現象嚴重。一方面，這種財權、事權的縱向體制固定化，使得直接面對公眾事務的基層管理部門謹遵一些可能已經不符合時代發展的條令，無法靈活應變，聽得見“炮聲”卻做不了決策。另一方面，即便在橫向的政府部門設置上，也有很多機構職能重復設置，一個問題，多頭監管，無形中浪費了很多公共行政資源，也使得政府工作效率遲遲不能提高，引來民眾詬病。

智慧城市建設目標追求的是協同發展、資源共享、深度互聯，必定沖擊這種設置障礙條塊分管的思維方式。在相當長的歷史時期里，科層管理體制承擔著提高政府組織效率，保障政策執行能力以及有效評估政府績效的責任。但在智慧城市的發展過程中，層級式權力管制思維模式帶來的行政效能損耗已引起各級決策層的高度重視，并開始在實踐中摸索最有效的解決方案。基于電子政務開展的各項服務平臺正在促使政府扁平化，減少行政節點，消減中間管理層的決策延時，原有的層級權力體系正逐漸被打破。

最新的例證之一就是全國多個城市開始試行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”登記制度改革。這項打破條塊思維的改革給群眾帶來了很大的便利，得到了群眾高度贊賞，也節省了政府工作人員的工作時間和行政資源，這種“多證合一”整合管理資源的新模式也正在全國范圍逐步推廣。隨著智慧城市建設的深入開展，在這種新管理思維的啟發下，必定會有更多的行政資源整合措施推出，使人們享受智慧城市的果實。

政府主導向多元協同治理模式轉變

在國內外的智慧城市建設中，無論是頗具高科技實力的歐美國家，還是新興發展中的國家都認識到協作治理的重要性。如歐盟的“信息社會”計劃，日本的“I-Japan(智慧日本)戰略2015”計劃、新加坡“智慧國家2015”計劃等，這些依托現代信息技術的智慧城市本身就是一個協同發展的復雜巨系統，既需要移動互聯網、云計算等各項科技的協同，又需要政府、企業、NGO社會組織以及市民等諸多建設主體的協同，這與傳統政府管理憑借單一主體就可以進行社會改革有著根本的區別。

特別是在公民參與治理方面，以往的治理模式中，公民參與治理的方式往往集中在投票、選舉上，至于具體的公共政策制定與管理則沒什么發言權，或沒有渠道參與，公民的參與并不是十分積極。但智慧城市為公民參與治理提供了很好的平臺，公民有了能夠參與城市治理的技術支持，如美國的得克薩斯州的“瑪諾爾實驗室”，就是可以供居民提出有關于城市治理議案的網絡平臺，居民可以自己投標解決和投票評論賺取積分，積分達到一百萬的人有可能成為市長。這就把城市管理中原來政府主導的相對封閉的模式轉變為協同治理的開放式模式，極大地引發了社會參與熱情。對于政府治理創新來說，智慧城市系統發展可以提高社會多元主體協作的緊密程度和有序程度，有效地促使社會各個主體充分發揮其主觀能動性，產生協同效應，釋放社會活力。

預估困難并更加“智慧”地排除干擾

近年來的理論探討、技術創新和各地試點實踐，使我國智慧城市的基礎設施和聯合應用開發發生了巨大改變，智慧城市在發展自身系統的同時，已經使傳統的政府管理思維、管理結構、管理方法有了新內涵，這勢必要求政府創新管理模式與之相適應，但這種創新并不見得會一帆風順，有幾方面需要特別注意。

從規劃層面看，國內外智慧城市的建設樣本表明，智慧城市不是一個孤立系統，它的規劃制定與一個城市的人口、經濟、文化、歷史發展脈絡都有著密不可分的聯系，所以也需要根據當地的實際發展情況，進行智慧規劃。從建設層面來看，我國信息網絡建設在全國范圍內發展仍然很不均衡，一些經濟落后地區還停留在網路基礎建設階段，還需要加大建設力度。信息使用方面，我國移動互聯網的用戶已達到8.71億人，且絕大多數都是在18歲至40歲之間，60歲以上的移動網絡用戶微乎其微，信息人口結構的巨大差異導致服務需求導向大不相同，如何全方位培養居民的信息素養，如何在應用開發中照顧到因數字鴻溝而被信息邊緣化的人群，是智慧城市發展中必須解決的問題。從制度保障層面來說，智慧城市的最終目的是要將信息技術應用到社會發展中，實現企業生產、民眾生活的可持續進步，在此過程中必將遭遇很多現行的法律法規瓶頸，這就需要建立刷新與之相適應的法律保障體制，才能集中精力排除干擾，推動目標早日實現。

(作者系清華大學公共管理學院國情研究院博士后、助理研究員)

理論長短說

“數據活化”

是“智慧”的基礎

熊 璋

現代城市的數據量非常大，但是它們分散在不同行業、不同行政管理部門、不同單位，關于同一件事、同一時刻、同一地理位置的數據都被人為地分割了。這就是為什么我們應該把數據活的生命找回來。所謂的“數據活化”，即重新賦予數據生命，活化的數據才真正是“智慧”的基礎。

如果將城市虛擬為一個“人”，那么采集城市感知數據的過程，就像為城市做全面的體檢，將城市中的人口、交通、規劃、能源、經濟、環境等諸多信息詳細地展示出來，為保障城市的健康發展以及“城市病”的及時、準確診斷提供了豐富的素材。在綜合應用城市多源數據的基礎上，機器學習、數據挖掘、大數據分析等計算機信息技術，可以在城市領域知識的指導下，深入挖掘并理解城市各種“不健康”問題的成因與機理，從而提出科學合理的調整方案。大數據與計算機技術同城市科學領域的專業知識相結合，是智慧城市走向科學的基礎。

(作者系北京航空航天大學教授、中國智慧城市產業技術創新戰略聯盟副理事長)