4月7日,住建部和科技部聯合發布了第三批國家智慧城市試點,確定了84個2014年度新增試點和13個擴大范圍試點。這是自去年8部委聯合印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》之后,部委之間的首次合作。加上之前兩批的193個城市,截至目前,我國智慧城市試點已近300個。

數量在增加,質量究竟如何?去年,國家發改委中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵就曾對此表示過擔憂,“現在中國幾百個城市都在做智慧城市,世界上只有中國政府才有這么大魄力,但是一定會做差。”《經濟》記者在調研中也發現,推進緩慢已經成為了試點通病,按照創建任務書中3—5年的建設周期,今年開始各試點城市將陸續進入驗收階段,只有切中病灶要害,城市才能少走彎路,交出滿意答卷。

先申報后規劃存弊端

安徽省阜陽市太和縣是第三批的新增試點之一,5月14日,在歷經了10多個小時的車程之后,《經濟》記者終于來到這座小城,一同前來的還有上海益邦智能技術股份有限公司(以下簡稱“上海益邦”)的5人團隊,他們此行的目的是與太和有關領導討論該縣智慧城市的總體規劃和頂層設計。

“這些在試點申報時不就應該具備了嗎?”記者問。

上海益邦市場部總監閔鈺告訴記者,制定一個完整的總體規劃和頂層設計大概需要4—6個月的時間。而縱觀三批智慧城市的申報過程,從下發申報通知到申報截止,這期間留給城市的時間并不充裕:首批試點的申報時間為40天;第二批為59天,第三批為40天。要在不到2個月的時間里完成至少4個月的工作量,對于大多數城市來說是不可能的。目前該公司共參與了上虞等十幾個城市的總體規劃,也都是先申報后規劃。“我們每天要處理很多事情,雖然并不復雜但很占用時間。”太和縣信息化工作辦公室主任陳曉東告訴記者,智慧城市雖然與信息化部門的業務有一定交叉,但大部分內容還是比較陌生的。于是很多城市選擇了向規劃類企業購買服務,委托他們進行規劃。

然而這些專業的企業就真的能游刃有余嗎?住建部一位主管領導曾在一次內部試點培訓會上指出,首批智慧城市試點申報時,存在多個城市申報材料相同的情況,有的城市的申報材料上甚至寫著其他城市的名字。這其中折射出來的問題顯而易見,部分企業制定規劃時,并沒有進行實地調研,而是想當然地胡編亂造,甚至一稿多用,騙取服務費。另一方面,城市為了能夠在規定的時間內及時申報,不但對企業的此類做法聽之任之,甚至還省掉了驗收環節,結果反倒弄巧成拙,得不償失。

即便僥幸過關,這種規劃也會給城市的后期建設埋下很大隱患。但當談及規劃的實操性時,閔鈺則表示理想很豐滿,現實很骨感。

“他們畢竟沒有參與過實際的項目建設,說白了也是紙上談兵。”因此在討論過程中,陳曉東對于上海益邦提出的建設項目也并不是全盤接受。“我們應該從已經在做的、有一定基礎的、投入資金不是很大的項目入手,這樣才能落地,才能不半途而廢。”

陳曉東的另外一個顧慮是,現在很多規劃類企業都有自己的產業合作伙伴,“估計是他們能夠做這個事”,而不是從太和的實際去考量和規劃。“交通一卡通項目對我們來說意義就不大,太和縣城就這么大,辦公區也比較集中,騎電動車、自行車就可以到達,而且我們的公交車也還沒有全覆蓋,在這上面投入上千萬不劃算。”

但是也有些項目是他推不掉的。“在省里和部里聽審時,專家說太和是農業大縣,智慧農業一定要提。但是目前在這方面我們也做不了什么,一方面投入太大,產出比較低,投1000萬去規劃一畝地,就算它產量達到5000斤也沒有用;另一方面,樣板的可推廣性和可復制力不強,我們不是在搞科研,項目既要切實可行,還要考慮到財政在推廣上的實力。”即便如此,太和的創建任務書里還是出現了“智慧農業”項目。

“先申報后規劃”的另一個弊病就是規劃久拖不“制”。威海市經信委一位負責人坦言,當前威海智慧城市建設面臨的最主要的問題就是規劃和頂層設計的缺失。“頂層設計我們實際上是有的,但一直沒有形成文字。理想狀態下我們應該有一個科學的指導綱領,但是考慮到智慧城市是個新概念,涉及的面也比較廣,我們對它的把握也不是很全面很深入,所以并不敢輕易地去編制規劃,也不確定是否能做好。”

上海益邦執行總裁陸賢也表示,三批試點城市中有頂層設計的并不多,“很多試點把智慧城市手冊改一改就作為城市的頂層設計,尤其是第一批的很多城市甚至都還沒有開始建設。”

“首批申報時大家都認為會有資金支持,所以都爭破頭了去報。”一位不愿具名的官員告訴記者,現在資金已經成為我國各項試點申報的最大動力。上述住建部負責人也曾表示,住建部首批試點數量原計劃為40多個,但因各城市“熱情”很高,無奈最后以92個收場。但是出乎意料的是,住建部并沒有采取傳統形式上的財政支持,而是以金融機構授信代之,并且條件嚴苛,部分試點也就失去了創建的動力。

職權交錯 試點中的試點難自主

縱觀三批智慧城市試點,這其中既有地級市、縣級市,也有城區、開發區、鎮等行政區域。從前期計劃來看,開放地選取試點不僅有助于城市和城區靈活地運用智慧城市相關技術和理念,也可以在財政吃緊的情況下分塊創建智慧城市,并在統一的框架下進行整合。

然而,眾所周知,智慧城市良好發展的重要先決條件就是“一把手工程”,所謂的“一把手”即為能夠協調各部門人員、調配各部門資源的城市領導,這樣才能避免條塊分割、難以整合的問題。但對于自主權較低的區級政府而言,其絕大多數情況下需要接受上級部門也就是市政府的監管和指導,在試點創建過程中無權隨意調動各單位,也難以形成有效合力進行統一協調,更無法達到分塊創建的目的。

以大同市城區為例,作為大同市政府的所在地,大同市城區政府與大同市政府的職權在此互相交織,城區政府在調動各單位資源時就會異常困難。“城區政府甚至連個井蓋都調動不了,因為它歸市政府管理,我們沒有這個權限。”大同市城區政府數字化中心主任趙佃富在接受《經濟》記者采訪時說。

當地一位主管信息工作的官員告訴記者,山西省住建廳的有關領導到大同考察時也曾講過,創建智慧城市需要市政府來牽頭,僅靠城區自己的力量很多事情都是難以推進的。趙佃富也表示:“通過幾年的發展,我們意識到想要在城區發展智慧城市,就必須在全市的大局中發揮好自己的作用。雖然目前城區在一些方面,尤其是數字城管方面做了有益的嘗試,跑在了前面,但是從大同整體智慧化發展,尤其是信息接口、審查標準等來看,還是需要市政府統一協調。”

據記者粗略統計,排除掉開發區、新區和服務區,在三批國家智慧城市試點中,像大同城區這樣的區級試點已超過40個,而其中很大一部分都出現了城區與城市同為試點的情況。

商業模式不足,存在融資困局

“搞智慧城市建設是件很燒錢的事。”一位試點相關負責人在接受《經濟》記者采訪時說道,“從今天的發展趨勢上看,智慧城市的創建需要多元化的渠道來籌集資金,僅依靠財政是很難解決的。從城市的長遠發展看,無論是添置設備、整合數據、統一端口還是選擇購買服務、融資租賃等,都將會是一筆很大的投入。”記者在調研中也發現,即使是在PPP等創新融資模式被大規模推廣的今天,資金依然是地方政府在創建智慧城市時迫切需要解決的問題。

目前,智慧城市的創建資金來源主要有3個方面,一是政府投資,這些投資主要集中于智慧城市相關的基礎設施方面;二是企業投資,鼓勵其在多個領域參與地方城市建設,PPP模式就是典型案例;三是金融機構貸款,2013年國開行宣布在“十二五”后的3年內,提供不低于800億元的投融資額度支持中國智慧城市建設。

從表面上來看,多渠道的資金來源可以有效解決地方政府建設智慧城市的資金問題,然而其可行性卻在記者調研中變得愈發模糊。

“現在政府的資金不寬裕,這是業內共識。”上述北洋集團負責人告訴《經濟》記者,“前幾年,地方政府多少都有一些債務,而智慧城市建設尤其是創建初期更是需要大量的資金來啟動項目,也正是這兩方面原因讓很多城市在創建之初就感覺十分艱難。”

談及太和資金問題時,陳曉東也直言“困難”,“智慧城市建設的最大問題就是資金、融資,沒有錢根本沒有辦法做這個事情,特別是建設初期,各個項目都需要錢。”據了解,太和智慧城市建設預計總投資14億元,財政投入約為20%—30%左右,即2億—4億元,主要用來建設基礎設施、公共信息平臺、數據庫建設等社會效益較小的項目。而對于剩下的70%—80%的社會資本,陳曉東坦言他心里也沒底。

從信息化角度來看,無論是后臺數據機房的建設,還是各部門數據的整合,或多或少都會涉及信息安全與保密問題,這也是大部分企業難以參與其中的原因之一。上述北洋集團負責人告訴記者:“有些行業是不允許企業進入的,比如公安、稅務等,不過隨著政策的引導,一些部門也在放開部分共享權限。對于威海市公安部門,我們就通過建立專線設備機柜實現了安全數據整合。”

即便有了政策支持,一些純公益類或回報周期過長的項目依然很難吸引企業,并且多數城市在申報試點時也沒有對融資模式進行詳盡規劃。一位參與過第三批智慧城市試點評審的投融資專家告訴記者:融資模式考慮周全了,也難保在申報過程中不會突發變數。上述太和負責人告訴記者,在投融資方案的第一稿中,太和財政投入比原為70%,但因財政投入過高被“打”了回來,之后縮減到了現在的20%—30%。

最后一條資金渠道——貸款似乎也沒有完全滿足地方城市的需求。記者從國開行了解到,只有少數試點城市申請到了智慧城市的專項貸款。一方面地方政府著急用錢,另一方面國開行有錢卻貸不出去,究其原因,陸賢告訴記者,“國開行所提供的800億貸款屬于低息貸款,低息也就意味著更高的門檻和更嚴格的審查過程,對項目情況、地方政府財政收入、償還能力等條目的要求較高,多數試點無法達標,只能轉而尋求其他融資方式。”此外,過多貸款隱藏的債務風險也是地方政府沒有采取大規模貸款創建智慧城市的重要原因。