這個被喻為光伏行業“斷奶令”的新政，究竟會給光伏產業帶來多大沖擊，行業拐點是否即將到來，光伏補貼缺口如何解決，我國的光伏產業又將如何走向更加健康有序的發展道路?對此，本刊記者采訪了中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、國際能源戰略研究中心主任，中國能源研究會可再生能源專委會秘書長許勤華教授。
光伏市場諸多矛盾催生新政出臺
近年來，我國光伏裝機規模持續擴大，已成為全球最大的應用市場。數據顯示，我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。“十二五”期間年均裝機增長率超過50%;進入“十三五”時期，光伏發電建設速度進一步加快，年平均裝機增長率75%。2016年新增并網裝機容量3424萬千瓦，2017年新增并網裝機容量5306萬千瓦。截至2018年4月，裝機已超過1.4億千瓦。
同時，光伏組件企業規模擴大，技術水平和產品質量也在不斷突破。2017年，國內組件產量達7500萬千瓦，占全球71%，高效電池轉換效率不斷突破。2017年，全球前10強光伏組件企業中，我國占據8個，國際競爭力明顯提升。
然而，光伏行業發展在取得突破的同時，也面臨一些困難和挑戰。許勤華表示，目前光伏行業突出的問題主要表現在：
一是補貼缺口持續擴大。截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元(占比約40%)，且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業健康有序發展。光伏補貼拖欠，影響產業鏈正常運行，特別是光伏企業以民營企業居多且業務單一、融資能力較弱，市場波動易導致行業風險快速集聚。
二是棄光限電嚴重，東西部供需矛盾突出。隨著光伏發電的迅猛增長，一些地方也出現了較為嚴重的棄光限電現象。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍然十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。2018年一季度，棄光電量16.24億千瓦時，棄光率4%，同比下降5.3個百分點，雖有好轉，但仍不穩固。東、中、西部協同消納市場沒有形成，省間交易存在壁壘，輸電通道建設滯后于光伏等新能源發展，加上現有電網調峰能力及靈活性不足、西北本地消納能力有限，造成西北部地區棄光限電嚴重，東西部供需不均衡。
三是產能持續釋放，市場供需壓力加大。在國內光伏發電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業紛紛擴大產能，光伏制造產能過剩問題、產品和電站建設質量問題也有顯現。從供給側來看，各環節新增及技改產能在2018年逐步釋放;從需求側來看，國際國內新增市場規模增速將會放緩。此消彼長將導致2018年我國光伏市場供需失衡，上下游各環節產品價格將進一步下探，企業將會承受較大壓力。
四是產品結構單一，產業技術創新薄弱。我國光伏產品以晶體硅電池為主，且主要集中在常規電池環節，產品結構相對單一，在異質結(SHJ)等高效電池和產品可靠性方面與國外相比仍存差距，基礎研究亟待提升。此外，我國在光伏高端電池工藝及裝備、材料方面仍有不足，包括黑硅、PERC、N型技術等所需的關鍵設備仍依賴進口，智能化工廠系統集成能力仍有待提升。
五是受貿易保護影響，光伏“走出去”前景不容樂觀。近年來，我國光伏產業發展快速，使得其成為部分國家貿易保護的主要產品。新一輪貿易調查更加關注中國企業，貿易摩擦頻發，阻礙了我國光伏“走出去”的步伐，導致全球光伏應用成本快速上升，不利于推動全球光伏應用。
光伏行業存在的問題，不利于行業健康可持續發展，需要引導市場和行業根據新形勢調整發展思路，將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來，著力推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，從而推動行業有序發展、高質量發展。
基于此，國家發展改革委、財政部、國家能源局根據行業發展實際，自2017年底以來組織有關方面就優化光伏產業規模管理、電價機制以及市場化體制機制等發展政策進行了認真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過程中，借鑒德國、西班牙、捷克等國家經驗，通過征求意見會(2月)、新聞發布會(4月)等多種方式充分征求意見、吹風提示，還專門召開會議聽取了地方發展改革委(能源局)、有關電網企業意見并作了政策宣介。經多次修改完善、反復論證后，于5月31日正式印發。
“斷奶令”將迎來光伏行業發展拐點
記者了解到，光伏新政給光伏產業帶來最大的三個變化分別是：控制新增規模、加快補貼退坡和降低上網電價。具體來看，該新政給出的條款是：2018年各地暫不安排需國家補貼的普通電站;2018年分布式光伏發展安排1000萬千瓦左右規模;新投運光伏電站上網電價統一降低0.05元;“自發自用、余電上網”分布式項目，補貼標準降低0.05元，至每千瓦時0.32元(含稅)。
盡管能源主管部門早前就曾釋放過“將嚴控光伏發展規模”的信號，業內對此已有心理預期，但在這份嚴苛程度超預期的政策文件正式出臺后，全行業還是爭論不斷。
絕大多數光伏企業感覺行業已經到了“生死存亡的關鍵時刻”。受此政策影響，資本市場表現出強烈的恐慌情緒。一些行業權威專家也公開呼吁相關部門撤銷新政，延續過去的發改委文件，同時適當合理壓減規模，自發自用項目和戶用光伏的建設規模由地方政府管理，仍需納入國家補貼范圍。國內多家光伏龍頭企業的負責人和行業專家紛紛表示，許多光伏項目因為新政突然停止而產生糾紛，尤其考慮行業現狀，降低規模幅度不應過大，希望國家支持這個行業進入不需要補貼的“最后一公里”。同時還建議，給分布式小型工商業自發自用及用戶光伏單獨指標;加快實行分布式光伏發電市場化交易，盡快實現“隔墻售電”和配額制，促進行業健康發展。支持加速平價上網步伐，但調價要有明確的時間窗口，并與產業成本結合。
然而，新政的出臺不是為了控制光伏規模發展，對于先進技術、高質量產品、不需要國家補貼的電站項目“是留了口子的”。據了解，光伏新政對光伏發電新增建設規模進行了優化，采取了分類調控方式：對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設規模合理控制增量;對領跑基地項目視調控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發展。因此，此次調控并不是所謂的“一刀切”。除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。
許勤華表示，出臺光伏新政既是落實供給側結構性改革、推動經濟高質量發展的重要舉措，也是緩解光伏行業當前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾和突出問題的重要舉措。這是光伏產業發展進入新階段的必然要求，對實現光伏產業持續健康發展具有重要作用。
一是有利于緩解財政補貼壓力。財政補貼缺口持續擴大是當前制約光伏發展的突出問題。國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》(國發[2013]24號)明確規定，光電發展規模與國家可再生能源發展基金規模相協調。適當調低需要補貼的新增建設規模，將避免形成系統性風險，從長遠講是有利于產業發展的。
二是有利于解決消納問題。2017年以來，通過各方努力、采取一系列措施，棄光問題得到有效改善，但還沒有徹底解決，不僅西部地區光伏消納問題尚未根本解決，而且隨著分布式光伏裝機快速增加，也給東部一些地區配網安全運行帶來了新問題。通過調整發展節奏，有助于解決光伏消納問題，減少棄光。
三是有利于激發企業發展內生動力。隨著光伏發電補貼強度下降，將倒逼企業練內功、強體質，從依靠國家政策向到更多地依靠市場轉變，減少補貼依賴，促使企業通過降本增效提高企業發展質量，實現光伏行業優勝劣汰，加速淘汰落后產能，倒逼產業技術進步，遏制企業非理性擴張，促進行業資源向優質企業集中，進一步鞏固光伏產業在全球的領先地位，培育一批世界級光伏制造領軍企業。
四是有利于促進地方降低非技術成本，改善營商環境。補貼下調之后，為保證光伏發電項目經濟性，一方面企業通過技術進步降低成本，另一方面也利于促進地方政府落實國家和地方支持光伏產業發展的各項政策，降低非技術成本。
許勤華認為，從客觀上看，光伏新政雖然會給光伏行業帶來陣痛，但是在行業洗牌過程中也蘊含著巨大機遇。那些技術裝備落后、依靠補貼發展，生長在政策溫室里的企業會被淘汰，而那些技術進步、成本下降的企業將在新一輪大浪淘沙中脫穎而出。
光伏新政也為光伏產業未來發展指明了方向——鼓勵光伏發電與用戶的直接電力交易，有效降低交易費用，繼續推進新能源、微電網等有利于分布式光伏發展的新業態和新模式，提升光伏發展質量，促進光伏產業健康有序發展。
提高補貼績效以縮小缺口
近年來，隨著我國光伏發電技術不斷進步，設備制造等建設成本快速下降，使光伏發電的市場競爭力顯著提升。但從目前情況看，項目非技術成本高、企業負擔重的問題越來越突出，直接影響光伏發電平價上網和市場競爭力。
如何減輕可再生能源企業投資經營負擔、促進可再生能源成本下降?主要形式有：
一是嚴格執行可再生能源發電保障性收購制度。對符合國家規劃以及列入年度建設規模范圍內的項目，電網企業應限時完成并網，并按國家核定的區域最低保障性收購小時數落實保障性收購政策。二是電網企業負責投資建設接網工程，保障配套電網工程與項目同時投入運行。三是減少土地成本及不合理收費。四是鼓勵金融機構將光伏納入綠色金融體系，降低企業融資成本。五是制止糾正亂收費等增加企業負擔的行為。地方不得收取任何形式的資源出讓費等費用，不得將應由地方政府承擔投資責任的社會公益事業相關投資轉嫁給可再生能源投資企業或向其分攤費用，不得強行要求可再生能源企業在獲取項目配置資格的同時對當地其他產業項目進行投資，不得建設規模與任何無直接關系的項目捆綁安排，不得強行從項目提取收益用于其他用途。六是加強政策落實和監管。將相關法規政策執行和優化政府服務列入可再生能源項目投資預警機制的監測評價范圍，并加強事中事后監管。
“今后，各地落實減輕企業負擔、降低非技術成本情況將被作為年度規模安排和基地布局建設的重要依據。對非技術成本低的地區優先下達規模、布局基地建設。重點抓好各項政策措施的落實以及各地、各方工作落實的監管，多措并舉，著力減輕光伏企業負擔，保障企業合法利益，加快實現光伏發電平價上網。” 許勤華說。
應該說，作為未來能源轉型的重要方向，光伏行業發展初期借財政補貼之力撬動市場無可厚非。目前，隨著我國光伏行業的技術進步、成本下降，優勢企業已經擁有“去補貼”的生存本領。
我國光伏發電更大規模應用后，在2020年前后即可實現平價上網、不再需要補貼，此前已建成項目的補貼也將在2022～2025年間達到峰值，補貼金額在1000～1750億元之間。由此來看，光伏發電不依靠補貼的平價上網時代，已走到“黎明前的黑暗”和“最后一公里”。
從各國的光伏產業政策及產業發展現實看，光伏產業對政策的依存度很高。許勤華認為，站在推進光伏平價上網、光伏產能過剩和補貼缺口日益擴大的角度上看，國家對光伏行業的監控和引導更有利于市場規范化長遠發展。
記者了解到，美國、德國、法國等國近些年對光伏的扶持力度比較大，通過頒布新法令或實施行動計劃，制定發展目標，再利用固定上網電價、稅收等措施刺激光伏產業的發展。奧地利、丹麥和挪威等國家并沒有制定統一的光伏發展目標，也沒有強制性要求，而是通過一些寬松型舉措支持光伏技術研發項目。中國、日本和韓國都制定了明確的光伏發展目標，并通過補貼降低安裝成本。一些國家并沒有專門的光伏計劃，而是通過可再生能源計劃扶持光伏產業，如澳大利亞和加拿大等。馬來西亞通過從電價中收取超額費用組成能源基金，支持包括光伏項目發展。
“能源轉型是分階段、分重點、分層次的，提高補貼績效，讓其產生最大效益，是縮減補貼缺口最主要的途徑。”許勤華說。
合理把握光伏行業發展節奏
“光伏發電是綠色清潔的能源，符合能源轉型發展方向，在能源革命中具有重要作用。培育壯大清潔能源產業、支持光伏發電等清潔能源發展是能源生產革命、消費革命的重要內容。促進光伏產業持續健康有序發展、高質量發展是行業的共同責任和目標。”許勤華表示。
一是抓緊研究光伏發電市場化時間表路線圖。統籌考慮非化石能源消費目標、電網消納能力、財政補貼實力，完善“十三五”光伏發展目標和后幾年發展規模，合理把握發展節奏。
二是大力推進分布式市場化交易。不斷完善商業模式和運行模式，使分布式市場化交易成為分布式光伏發展的一個重要方向，成為新形勢下分布式光伏發展的新突破、新市場。
三是推動減輕企業負擔，為光伏企業營造良好的營商環境。我國與國外相比，光伏發電成本的差異主要在非技術成本上。今年，國家能源局印發了《關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》(國能發新能[2018]34號)，對減輕光伏企業非技術成本將有重要作用，要推動地方做好該文件的貫徹落實，使措施要求落到實處，真正讓光伏企業輕裝前行。
四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施。目前，《可再生能源電力配額及考核辦法》已完成征求意見工作，正在根據征求意見情況進一步修改完善，爭取年內出臺。這個制度實施后，進一步強化各地方政府和售電公司、參與市場交易大電力用戶、自備電廠等市場主體對消納可再生能源的責任，將對促進包括光伏發電在內的可再生能源發展起到十分重要的作用。
五是多措并舉擴大消納，進一步減少棄光限電。認真落實《解決棄水、棄風、棄光問題的實施方案》明確的各項措施，著力擴大光伏發電消納，突出抓好重點地區的消納問題，確保實現雙降。
隨著全球能源短缺和環境污染問題凸顯，光伏產業已成為各國普遍關注和重點發展的新興產業。如何進一步規范我國光伏產業發展、推動產業轉型升級，促進我國光伏產業邁向全球價值鏈中高端，需要重點做好以下幾點：
發布智能光伏產業行動計劃。深入實施《中國制造2025》，發布《智能光伏產業發展行動計劃(2018～2020年)》。推動光伏產業智能化升級，鼓勵大數據、NB-IOT等信息技術在光伏領域應用;推動互聯網、大數據、人工智能與光伏產業深度融合。探索推進在建筑、水利、農業、扶貧等領域應用示范建設。合力推動智能光伏產業發展，積極培育世界級先進制造業集群。
加強行業規范管理。繼續實施《光伏制造行業規范條件》，組織開展相關申報工作，對已進入規范條件的企業進行抽檢，繼續動態調整規范條件公告名單，推動行業規范與相關政策加強協同聯動，有效規范行業發展秩序。
完善公共服務平臺建設。面向產業發展需求，完善標準、檢測等公共服務平臺建設，發揮平臺作用，為行業發展提供數據支撐。指導相關單位抓緊實施工業強基工程等項目。加快推進《太陽能光伏產業綜合標準化技術體系》實施，提升產業配套能力。
堅持“引進來”與“走出去”相結合。貫徹“一帶一路”倡議，整體謀劃產業鏈布局，增強我們引領商品、資本、信息等全球流動的能力，利用好國際國內兩個市場、兩種資源，突出技術、品牌、市場，更深更廣融入全球供給體系，鼓勵企業適時適度開展海外建廠和拓展海外業務，配合相關部門做好貿易糾紛應對工作。
雖然光伏新政來得比預想的要早，比預想的猛烈與殘酷，但是中國光伏企業在近20年的時間里都是在不斷克服困難、突破圍堵中艱難前進，到今天發展成為從業超250萬人、產值近萬億元的國家名片。相信光伏新政不會是中國光伏行業的終點，而是新一輪發展的起點，中國光伏人仍然會繼續披荊斬棘，砥礪前行。
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