2017年1月5日，國(guó)家能源局發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，新的形勢(shì)下，清潔低碳能源將是“十三五”期間能源供應(yīng)增量的主體，并且從“保供應(yīng)”轉(zhuǎn)到了“增效益”。未來，我國(guó)能源格局將如何被重塑？
新年伊始，2017年1月5日，國(guó)家能源局發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》對(duì)未來五年我國(guó)的能源消費(fèi)做出了總體性安排，測(cè)算出非化石能源和天然氣消費(fèi)增量是煤炭增量的3倍多，約占能源消費(fèi)總量增量的68%以上。
此外，《規(guī)劃》中提到，“十三五”時(shí)期非化石能源消費(fèi)比重提高到15%以上，天然氣消費(fèi)比重力爭(zhēng)達(dá)到10%，煤炭消費(fèi)比重降低到58%以下。“清潔低碳能源將是‘十三五’期間能源供應(yīng)增量的主體。”國(guó)家能源局副局長(zhǎng)李仰哲堅(jiān)定地說道。
不難看出，在“十三五”新的形勢(shì)下，保供已經(jīng)不是我國(guó)能源發(fā)展的重點(diǎn)和主要矛盾了，而是如何提高能源發(fā)展的質(zhì)量和效益，《規(guī)劃》重點(diǎn)從“保供應(yīng)”轉(zhuǎn)到了“增效益”，這是與以往五年規(guī)劃最大的不同。同時(shí)“十三五”規(guī)劃也堅(jiān)持了問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，集中體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型變革、創(chuàng)新發(fā)展等新特點(diǎn)。“轉(zhuǎn)型變革、創(chuàng)新發(fā)展”這八個(gè)字成為了“十三五”能源發(fā)展的主旋律。
能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度的雙控制
“此次《規(guī)劃》，依然提出了能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度的雙控制，沿襲了此前文件的一貫規(guī)劃口徑。”廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)解釋道。
《規(guī)劃》要求，到2020年把能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。同時(shí)，從年均增速來看，“十三五”能源消費(fèi)總量年均增長(zhǎng)2.5%左右，比“十二五”低1.1個(gè)百分點(diǎn)。
“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了‘新常態(tài)’，能源消費(fèi)的增速也會(huì)逐漸放緩。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員韓文科說，“2.5%的增速只是預(yù)計(jì)，而電力的年均增速也相較之前下調(diào)了1—2個(gè)百分點(diǎn)，為年均3.6%—4.8%。”
林伯強(qiáng)向記者介紹道，在《規(guī)劃》發(fā)布之前，有一份在2014年作為“十二五”向“十三五”時(shí)期過渡的能源發(fā)展指導(dǎo)文件——《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020年）》，這一《計(jì)劃》與目前的《規(guī)劃》，在消費(fèi)總量和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要求上存在出入。
《計(jì)劃》中要求在2020年將能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，而煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。兩相對(duì)比發(fā)現(xiàn)，能源消費(fèi)總量提升，但煤炭消費(fèi)的比重要求更嚴(yán)格，這就要求從2016年開始，每年能源消費(fèi)的增量中，更多由相對(duì)清潔的天然氣和可再生能源承擔(dān)。
政策目標(biāo)的制定也在考驗(yàn)監(jiān)管的智慧，此前“十二五”規(guī)劃就曾出現(xiàn)要求天然氣消費(fèi)量在2015年達(dá)到年2400億立方米，但實(shí)際情況是當(dāng)年消費(fèi)量?jī)H有1940億立方米。
“在《規(guī)劃》編制中充分發(fā)揮各方力量，組織社會(huì)各方面來研究和論證這個(gè)問題，經(jīng)過了比較充分、廣泛的征求意見的過程。”能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)何勇健說，“這個(gè)發(fā)展目標(biāo)符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，符合我國(guó)國(guó)情下的發(fā)展階段，是基本可行的。”
依據(jù)能源局的推算，從能源強(qiáng)度來看，按照現(xiàn)在規(guī)劃的目標(biāo)也可以完成單位GDP能耗降低15%、單位GDP碳排放降低18%的指標(biāo)要求，而且還留有一定的余地，是完全可行的指標(biāo)。
同時(shí)，在大氣污染的背景下，對(duì)煤炭的消費(fèi)量提出了更高的要求，倒逼能源走更清潔化的發(fā)展道路。“為實(shí)現(xiàn)15%的非化石能源發(fā)展目標(biāo)，需要新增非化石能源2.3億噸標(biāo)煤，加之天然氣消費(fèi)10%的目標(biāo)，清潔能源消費(fèi)增量占能源消費(fèi)總增量的70%以上，剩余的增量需要煤炭填補(bǔ)，基本維持當(dāng)前消費(fèi)水平。”
為確保能源安全，應(yīng)對(duì)能源需求可能回升較快和局部地區(qū)可能出現(xiàn)的供應(yīng)緊張局面，《規(guī)劃》考慮了相關(guān)對(duì)策，為保障能源安全供應(yīng)留有了一定余地和彈性。李仰哲說：“主要是通過提高現(xiàn)有發(fā)電機(jī)組利用率、提升跨區(qū)調(diào)運(yùn)和協(xié)同互濟(jì)保供能力等措施，確保能源充足穩(wěn)定供應(yīng)。”
天然氣增量是最大亮點(diǎn)
在此次《規(guī)劃》的編寫中，天然氣的消費(fèi)比重在15%的非化石能源消費(fèi)比重之后，其比例僅為10%，為目前世界平均水平（24%）的一半還不到。盡管增長(zhǎng)潛力巨大，但這一清潔能源在中國(guó)遇到了諸多困境。
“2014年我們的天然氣一直保持非常高速的增長(zhǎng)，受益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)，在那之前每年都保持超過兩位數(shù)的高增長(zhǎng)。”中國(guó)石油(601857)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院天然氣專家單衛(wèi)國(guó)說，“2014年后由于國(guó)際能源價(jià)格和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，天然氣的消費(fèi)形式發(fā)生了變化，導(dǎo)致此后天然氣消費(fèi)出現(xiàn)問題。”
而為解決這些問題，在2015年至2016年兩年間，尤其是今年以來，國(guó)家密集發(fā)布了數(shù)項(xiàng)有關(guān)天然氣的改革政策，以“放開兩頭管住中間”的改革思路，對(duì)天然氣的中間管輸環(huán)節(jié)進(jìn)行了政策規(guī)定。
同時(shí)在下游方面，在2015年末放開直供用戶（除化肥企業(yè)）的天然氣門站價(jià)格，2016年全面放開化肥企業(yè)用氣門站價(jià)格，2016年末在福建省推行天然氣價(jià)格市場(chǎng)化試點(diǎn)。
但在政策如此密集支持的情況下，截至2016年11月底全國(guó)共消費(fèi)天然氣1764億立方米，11月單月消費(fèi)193億立方米，同比增幅分別為7.0%和6.3%，有專家預(yù)計(jì)2016年全年的消費(fèi)量約為2100億立方米，按此計(jì)算，天然氣在全體能源占比的增幅也不會(huì)太大。
按照目前不到6%的占比來計(jì)算，想要達(dá)到2020年10%的比例，需要每年增加約1%。“以這樣的速度來算，在2020年前達(dá)到10%的比例難度不小。”林伯強(qiáng)說。
在能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、消費(fèi)總量與強(qiáng)度的控制以外，能源發(fā)展布局也是這次《規(guī)劃》的重中之重。
受資源稟賦等因素制約，我國(guó)重要的能源基地大都分布在西北部，長(zhǎng)期以來形成了西電東送、西氣東輸、北煤南運(yùn)的能源格局和流向。但經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，主要能源消費(fèi)地區(qū)市場(chǎng)空間萎縮，對(duì)接受區(qū)外能源的積極性普遍降低，能源送受地區(qū)之間利益矛盾加劇。李仰哲分析說道，根據(jù)新形勢(shì)的變化，綜合考慮資源環(huán)境約束、可再生能源消納、能源流轉(zhuǎn)成本等因素，《規(guī)劃》對(duì)“十三五”時(shí)期的重大能源項(xiàng)目、能源通道作出了統(tǒng)籌安排。其中，在能源發(fā)展布局上做了一些調(diào)整，主要是將風(fēng)電、光伏布局向東中部轉(zhuǎn)移，新增風(fēng)電裝機(jī)中，中東部地區(qū)約占58%，新增太陽能裝機(jī)中，中東部地區(qū)約占56%，并以分布式開發(fā)、就地消納為主。同時(shí)，輸電通道比規(guī)劃研究初期減了不少，還主動(dòng)放緩了煤電建設(shè)節(jié)奏，嚴(yán)格控制煤電規(guī)模。
同時(shí)，李仰哲還表示，“在規(guī)劃實(shí)施過程中，我們將密切跟蹤布局及這些調(diào)整措施的變動(dòng)情況和實(shí)施效果，動(dòng)態(tài)評(píng)估新變化、分析新問題、研究采取新對(duì)策”。
可再生能源推動(dòng)仍存困難
“可再生能源是中國(guó)非化石能源的主力，也是中國(guó)未來能源轉(zhuǎn)型的重要依托。”對(duì)于可再生能源的發(fā)展規(guī)劃，李仰哲也愿意“多說兩句”。
可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源比重目標(biāo)為核心，以解決當(dāng)前可再生能源發(fā)展所面臨的主要問題為導(dǎo)向，明確了“十三五”期間可再生能源的發(fā)展目標(biāo)、總體布局、主要任務(wù)和保障措施。可再生能源“十三五”規(guī)劃包括《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》這個(gè)總規(guī)劃以及水電、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，占了能源領(lǐng)域“十三五”14個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的近一半，特別是首次編制地?zé)崮馨l(fā)展規(guī)劃，充分體現(xiàn)了中國(guó)能源轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)以及中國(guó)政府踐行清潔低碳能源發(fā)展路線的堅(jiān)定決心。
可再生能源作為目前清潔能源增量的重要抓手，承接了政府“非一般的期待”。《規(guī)劃》中規(guī)定的各項(xiàng)可再生能源發(fā)展指標(biāo)，橫向?qū)Ρ认聼o論總量還是發(fā)展速度都是全球第一。
“政府一直在著力發(fā)展可再生能源，但是現(xiàn)實(shí)是對(duì)它的推動(dòng)存在一定阻礙與困難。”林伯強(qiáng)直言不諱。
電力作為一種難以大規(guī)模經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)存的能源，其生產(chǎn)與消費(fèi)必須同時(shí)進(jìn)行，這就要求發(fā)電端與生產(chǎn)端進(jìn)行密切的配合，同時(shí)發(fā)電端能隨著生產(chǎn)端用電需求的高低調(diào)節(jié)自身的發(fā)電負(fù)荷。
同時(shí)，我國(guó)風(fēng)電太陽能（西北）和水電（西南）的富集地區(qū)往往并不是電力的主要消納地區(qū)，因此在“十二五”期間因大規(guī)模的建設(shè)導(dǎo)致上述地區(qū)的風(fēng)、光和水電出現(xiàn)大面積的廢棄現(xiàn)象。
“國(guó)家要求，到2020年底太陽能發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1.1億千瓦以上，這是對(duì)新能源行業(yè)發(fā)展的期待，”中海陽能源副總裁章顥繽說，“雖然在技術(shù)上、成本上、投融資方面還面臨不少問題，但前景無疑非常樂觀”。
從《規(guī)劃》中了解到，“十三五”期間，水電除了繼續(xù)以西南地區(qū)主要河流為重點(diǎn)，積極有序推進(jìn)大型水電基地建設(shè)以及合理優(yōu)化中小流域開發(fā)以外，為了滿足電力系統(tǒng)調(diào)峰填谷的需要和安全穩(wěn)定運(yùn)行的要求，提出了統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，加快抽水蓄能電站的建設(shè)。“中國(guó)新開工抽水蓄能電站大概6000萬千瓦，管理體制更加完善，屆時(shí)局部地區(qū)電網(wǎng)調(diào)節(jié)功能將大大改善，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)新能源電力的消納能力。”
風(fēng)電方面體現(xiàn)了布局的優(yōu)化和消納的要求，風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)一步向具備消納條件的地區(qū)轉(zhuǎn)移，同時(shí)針對(duì)部分地區(qū)棄風(fēng)限電比較嚴(yán)重的情況提出了解決風(fēng)電消納問題的明確要求。太陽能發(fā)電的發(fā)展重心主要體現(xiàn)在加強(qiáng)分布式利用和推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步方面，特別是積極鼓勵(lì)在工商業(yè)基礎(chǔ)好的城市推廣屋頂分布式光伏項(xiàng)目，對(duì)于西部地區(qū)的大型光伏電站項(xiàng)目明確要求在解決棄光問題的基礎(chǔ)上有序建設(shè)。同時(shí)要開展市場(chǎng)化配置資源的嘗試，實(shí)施光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃，促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用。
生物質(zhì)能要堅(jiān)持分布式開發(fā)，大力推動(dòng)形成就地收集原料、就地加工轉(zhuǎn)化、就地消費(fèi)的分布式利用格局，大力推進(jìn)生物天然氣產(chǎn)業(yè)化示范和生物質(zhì)成型燃料供熱，推進(jìn)液體燃料產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
《規(guī)劃》提出“到2020年，風(fēng)電項(xiàng)目電價(jià)可與當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電同平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，光伏項(xiàng)目電價(jià)可與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)”這樣的目標(biāo)，也是向行業(yè)傳遞出這樣的一個(gè)信號(hào)，就是一定要進(jìn)一步通過科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，加快成本下降步伐，盡早使行業(yè)擺脫對(duì)政策補(bǔ)貼的依賴。“從目前行業(yè)內(nèi)一些先進(jìn)企業(yè)的反映來看，預(yù)計(jì)到2020年，風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的。”林伯強(qiáng)說，“但畢竟‘平價(jià)上網(wǎng)’主要的成本不是電，而是網(wǎng)，因此如何有效地解決消納問題，還需要看技術(shù)的發(fā)展與配套政策的實(shí)施情況。”
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