國家能源局發布的最新數據顯示，截至2016年底，我國光伏發電新增裝機容量34.54GW，累計裝機容量77.42GW。規模飆升背后是對土地需求的不斷攀升，用地日趨緊張，特別是光伏格局向人口集中的中東部轉移，可用土地選擇有限，用地難問題將更加凸顯。
昨日，又一起光伏違建項目被曝光，涉事企業為信達光伏（荊州市）有限公司，其于湖北荊州沙市區內泊湖里打樁建設的漁光互補光伏發電項被指未批先建，且占用湖北省保護湖泊，擾亂候鳥野鴨正常生活。
對此，信達光伏回復稱，該項目參加湖北省能源局2016競爭性比選，通過《湖北省2016年光伏電站競爭比選結果公示》，同時該項目已經辦理并完成土地租賃手續，于2016年11月10日取得《湖北省企業投資項目備案證》。
從上述案件不難看出，企業之所以“違法”，除了執法部分所說的未按要求取得審批手續外，占用保護性湖泊成為雷區，而類似“雷區”還有不少……
這些年的光伏違建項目
1.河南蘭考某光伏電站違規選址黃河灘區且未批先建被緊急叫停
2015年5月，根據新華網記者從蘭考黃河河務局獲取的消息，當地此前投建的一座大型連片光伏發電站，因為違規選址黃河灘區，已被河務部門緊急叫停。
據了解，相關項目由河南一家電氣公司投建，一期工程全部位于蘭考谷營鄉境內的黃河灘區，規劃占地面積達7200畝，建設規模200MW。
2.山東泗水縣光伏發電項目侵占林地逾1.8萬平方米
山東省林業廳的報告指出，2014年10月，泗水縣某集團在未辦理任何林地審批手續的情況下，擅自開工建設，非法破壞泗水縣高峪鎮林地，相關光伏發電設備已全部安裝到位。
泗水縣林業局對違法使用林地面積進行了現場精確測繪，根據林地保護利用規劃圖初步認定，破壞林地面積為18106.39平方米。按照每平方米10元對泗水縣某集團進行了處罰，共計罰款181063.9元。
3.呼和浩特某公司占用牧草地建設100MW光伏電站被查處
2014年5月，呼和浩特某新能源開發公司未經批準，擅自占用武川縣上禿亥鄉東房子村33.85畝牧草地，開工建設武川縣300MW光伏電站一期工程100MW光伏發電項目，目前主體已建成。2014年5月26日，武川縣國土資源局對武川縣300MW光伏電站一期工程100MW光伏發電項目違法用地進行立案查處。
4.江西瑞昌某公司在赤湖濕地里建光伏電站
據經濟參考報報道，江西瑞昌市某光伏發電有限公司在長江邊重要濕地赤湖濕地里開建光伏發電項目。記者調查發現，該公司在未取得使用濕地相關手續的情況下便擅自開工。2016年4月相關部門已要求其立即停止施工、恢復原狀，但之后工程仍然在建，直到記者介入調查后才暫停施工。
5.福建農光互補光伏項目違規用地被處罰14萬元
2016年7月，被稱為福建最大的農光互補光伏項目漳浦綠領農業科技大棚光伏電站，因為違規用地問題被當地國土部門公開通報，
漳州市國土資源局責令將非法占用的土地退還給赤土鄉浯源村委會；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處每平方米人民幣22元計人民幣144736.24元的罰款。
林地、草地、荒地、湖泊、河灘……光伏電站用地到底如何選？
光伏電站用地政策
根據《中華人民共和國土地管理法》，國家實行土地用途管制制度。按土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。
農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
涉及光伏項目用地，國土資源部聯合發改委等六部委出臺的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規[2015]5號）明確，對于光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途的，在年度土地變更調查時做出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。對于項目建筑永久性占用未利用地部分，應依法按占用建設用地辦理手續。
2016年11月國土資源部發布的《產業用地政策實施工作指引》再次明確，光伏發電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。其中未利用地按照土地調查成果認定，光伏方陣用地面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》（國土資規〔2015〕11號）核定。
此外，對包括分布式光伏在內的布點分散、單體規模小、對其他建筑物構筑物有密切依附關系的產業配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。但是須遵守地役權，即在已有使用權人的土地、建筑物、構筑物上布設分布式光伏發電設施。
需要特別注意的是，隨著光伏應用市場的規模擴大，光伏用地日益多元化，林光互補、農光互補、漁光互補等，新興利用形式更須警惕用地“紅線”。
林光互補
目前，各級地方林業局審批光伏用地的重要根據是2015年底國家林業局發布的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》。要點如下：
禁止建設區域：各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區。其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為限制建設區域。
禁用土地：有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。
可林光互補地：對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。
Ps.光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。
農光互補
關于農光互補用地，國家層面暫未出臺詳細政策。但國土資源部明確回復網友：按現行政策，光伏用地占用農用地的，包括占用設施農業、農業大棚，均應辦理農用地轉用審批手續，依法不得占用基本農田。
2016年10月，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復關于光伏發電用地有關事項的函中也表示，“對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續，其中農用地的類型按照土地調查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》（國土資規[2015]11號）核定。”
可見對于農業光伏用地，政府態度依然嚴苛。企業若建設農光互補光伏發電項目，須謹慎辦理農用地轉用審批手續。
漁光互補
漁光互補項目所占用的水庫、河流、湖泊等水域，更多的是地方政府出臺了相關法律法規。
如《湖北省湖泊保護條例》明文規定，在湖泊保護區內，禁止建設與防洪、改善水環境、生態保護、航運和道路等公共設施無關的建筑物、構筑物。
《江蘇省湖泊保護條例》指出，湖泊保護范圍內，禁止建設妨礙行洪的建筑物、構筑物。在城市市區內的湖泊保護范圍內，禁止新建、擴建與防洪、改善水環境以及景觀無關的建筑物、構筑物。
《成都市綠地系統規劃（2013—2020）》明確湖泊濕地藍線60米內不可開發。
各地政策不一，特別提醒光伏企業在開發相關類型時，除了履行國土部門的審批程序之外，還應根據水利部門的法規如《防洪法》《河道管理條例》等取得審批程序，“小心使得萬年船”。
總之，當下我國光伏電站用地政策仍存在監管部門眾多、監管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問題。面對客觀環境，光伏企業開發各類光伏項目還須研讀相關政策，認真開展項目前期的可行性研究，廣泛征詢相關政府主管部門和權威專業機構的意見，確保項目順利開展。
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