“十二五”期間，我國光伏裝機年均增速178%，發(fā)電量年均增速219%，隨之帶來了補貼資金需求日益增長，需要通過調(diào)整優(yōu)化光伏發(fā)電年度規(guī)模管理，疏導(dǎo)可再生能源補貼資金缺口等措施保障新能源持續(xù)健康發(fā)展。自2014年以來，國家能源局對光伏發(fā)電項目實行年度建設(shè)規(guī)模管理，逐年下達各省年度建設(shè)規(guī)模。納入年度建設(shè)規(guī)模的光伏電站，具備享受國家可再生能源基金補貼資格；分布式光伏發(fā)電項目不限制建設(shè)規(guī)模，建成后即納入補貼范圍。實行年度建設(shè)規(guī)模管理，指導(dǎo)各地區(qū)優(yōu)化光伏電站建設(shè)時序，有利于緩解部分省份棄光限電矛盾，為規(guī)范光伏發(fā)電發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
光伏上網(wǎng)電價、補貼現(xiàn)狀
標桿上網(wǎng)電價。可再生能源項目按照投產(chǎn)時間，執(zhí)行國家發(fā)改委明確的對應(yīng)時段標桿上網(wǎng)電價。2015年12月，按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善陸上風電光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿電價政策的通知》，實行光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿電價隨發(fā)展規(guī)模逐步降低的價格政策。光伏發(fā)電上網(wǎng)電價在當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價(含脫硫、脫硝、除塵)以內(nèi)的部分，由當?shù)厥〖夒娋W(wǎng)結(jié)算；高出部分通過國家可再生能源發(fā)展基金予以補貼。
補貼資金發(fā)放情況。自2012年開始，財政部公布了五批可再生能源電價附加資金補助目錄(簡稱“補助目錄”)，包括2013年8月之前建成投產(chǎn)項目，已累計發(fā)放補貼資金約1000億元。2016年1月，財政部組織對2015年2月底前并網(wǎng)項目申報第六批補助目錄。初步測算，補助目錄外的已投產(chǎn)項目補貼資金需求約為460億元。
可再生能源電價附加征收標準。2015年底，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于降低燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和工商業(yè)用電價格的通知》，將居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外其他用電征收的可再生能源電價附加征收標準從2013年的1.5分/千瓦時提高至1.9分/千瓦時，以滿足2015年2月以前并網(wǎng)項目需求，2015年2月以后并網(wǎng)項目補助資金尚未落實。補貼資金管理流程。2013年7月，國務(wù)院為促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，改進補貼資金管理。一是在補貼資金撥付對象和流程上，將之前省級財政部門按季預(yù)撥給省級電網(wǎng)企業(yè)，調(diào)整為由中央財政按季預(yù)撥給國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等電網(wǎng)企業(yè)；二是在補貼結(jié)算方式上，要求對光伏電站，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)按月全額結(jié)算，對于分布式光伏發(fā)電，電網(wǎng)企業(yè)按電費結(jié)算周期及時支付補貼資金。
“十三五”補貼資金需求及疏導(dǎo)方式
補貼資金需求。按照國家能源局正在編制的《可再生能源“十三五”發(fā)展規(guī)劃》以及太陽能、風電“十三五”發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃2020年光伏發(fā)電1.5億千瓦，風電2.5億千瓦。參照“十二五”調(diào)價幅度，光伏發(fā)電年均下調(diào)0.03元/千瓦時、風電年均下調(diào)0.02元/千瓦時，按照燃煤機組標桿上網(wǎng)電價不變測算，“十三五”期間補貼資金總需求約6000億元。若可再生能源電價附加征收標準保持0.019元/千瓦時不變，可征收約4300億元，補貼資金缺口約1700億元。
補貼資金缺口疏導(dǎo)方式。一是上調(diào)可再生能源電價附加標準。為確保補貼資金能夠支撐新能源規(guī)模增長，建議“十三五”期間電價附加征收標準需上調(diào)至0.03元/千瓦時，并將征收范圍擴大至居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等全部用電電量。2020年后，逐步下調(diào)電價附加水平；2030年，光伏發(fā)電不再需要補貼。二是明確可再生能源上網(wǎng)電價動態(tài)調(diào)整機制。“十三五”期間，根據(jù)可再生能源發(fā)電技術(shù)進步和成本下降情況，在保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本收益率的水平下，結(jié)合年度可再生能源新增規(guī)模，建立可再生能源上網(wǎng)電價動態(tài)調(diào)整機制。按照光伏發(fā)電2025年上網(wǎng)電價與銷售電價持平、2030年平價上網(wǎng)的目標，明確逐年降低上網(wǎng)電價水平的具體標準。三是調(diào)整補貼期限。目前，可再生能源發(fā)電項目補貼期限為20年。可以考慮對新建項目，根據(jù)其技術(shù)先進性和收益情況，未完成貸款還本付息前，所發(fā)電量按可再生能源上網(wǎng)標桿電價收購；完成貸款還本付息后，調(diào)整為按燃煤標桿上網(wǎng)電價收購，既保障項目業(yè)主的合理經(jīng)濟效益，又保證補貼資金的有效利用。
光伏發(fā)電年度規(guī)模管理模式研究
為滿足“十三五”光伏發(fā)電發(fā)展目標，結(jié)合光伏發(fā)電上網(wǎng)電價及補貼資金情況，提出以下幾種管理模式：
分類年度建設(shè)規(guī)模管理。在2014年以來的光伏發(fā)電年度建設(shè)規(guī)模基礎(chǔ)上，2016年國家能源局擬實行分類管理。包括：一是不限規(guī)模的光伏發(fā)電項目。利用建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設(shè)的光伏發(fā)電項目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項目。二是普通光伏電站項目。國家能源局向各省下達年度新增建設(shè)規(guī)模，鼓勵各地區(qū)采取公開競標、競爭性比選等競爭方式分配普通光伏電站項目。三是光伏發(fā)電領(lǐng)跑技術(shù)示范基地。國家能源局單獨下達年度建設(shè)規(guī)模，基地原則上以市為單位，規(guī)劃容量不小于50萬千瓦。由能源主管部門統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)建設(shè)，基地內(nèi)各電站項目的投資主體應(yīng)當通過市場競爭方式確定。競爭性分配項目方式將上網(wǎng)電價的競價作為重要競爭條件。上網(wǎng)電價不得超過當?shù)毓夥l(fā)電標桿上網(wǎng)電價水平。
分析：該模式有利于國家宏觀調(diào)控建設(shè)規(guī)模和時序，調(diào)動地方政府建設(shè)光伏發(fā)電項目的積極性。該模式規(guī)定年度規(guī)模內(nèi)的光伏電站，具備享受國家可再生能源基金補貼資格，但年度建設(shè)規(guī)模與國家可再生能源補助資金無直接關(guān)聯(lián)，無法疏導(dǎo)補貼資金缺口。由于地方政府只關(guān)注年度建設(shè)規(guī)模，補貼資金征收壓力由國家承擔，補貼資金不足時，項目業(yè)主無法獲得預(yù)期收益。
年度建設(shè)與補貼規(guī)模統(tǒng)籌管理。在年度建設(shè)規(guī)模管理模式基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮年度補貼資金規(guī)模，同步下達年度建設(shè)與補貼規(guī)模。各省在上報年度新增建設(shè)規(guī)模計劃時，結(jié)合上一年度補貼資金需求情況，確定新增建設(shè)規(guī)模。參考各省上報規(guī)模，國家能源局下達年度建設(shè)規(guī)模，財政部同步下達年度補貼資金規(guī)模，以補貼資金規(guī)模為約束條件，各省統(tǒng)籌安排本省新增年度建設(shè)規(guī)模。國家補貼資金不足的部分，由各省自行解決。
分析：該模式有利于國家和地方政府共同調(diào)控建設(shè)規(guī)模和時序，有利于國家和地方政府協(xié)調(diào)疏導(dǎo)補貼資金缺口，促進光伏發(fā)電可持續(xù)發(fā)展。但部分省份受國家補貼資金限制，為發(fā)展光伏發(fā)電項目，自籌補貼資金壓力較大。
年度新增建設(shè)規(guī)模與電價靈活調(diào)整模式。參考德國模式，針對不同年度新增裝機容量，靈活調(diào)整光伏上網(wǎng)電價：德國設(shè)定光伏上網(wǎng)電價基準下調(diào)率，年度新增350萬千瓦裝機，上網(wǎng)電價下調(diào)9%。若新增裝機超過350萬千瓦，每超出100萬千瓦，上網(wǎng)電價進一步下調(diào)3%，最高下調(diào)至24%；若新增裝機不足250萬千瓦，每減少50萬千瓦，上網(wǎng)電價下調(diào)幅度減少2.5%。此外，德國全面引入市場化補貼機制。對可再生能源不再滿額補貼，而是根據(jù)前一個月可再生能源市場交易均價和固定補貼的差額計算出市場化交易獎金，設(shè)置管理獎金鼓勵既有可再生能源加入市場競爭，最終可再生能源的收益為“市場競價收入+市場化交易獎金+管理獎金”。
分析：該模式可有效緩解可再生能源補貼資金不足的問題，同時為光伏發(fā)電投資者創(chuàng)造了長期較穩(wěn)定的投資環(huán)境，有利于合理控制光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模。結(jié)合電力體制改革試點探索嘗試。在電力體制改革試點地區(qū)，探索創(chuàng)新光伏發(fā)電管理模式。在上網(wǎng)標桿電價方面，結(jié)合《國家能源局關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，逐步建立配額制和綠色證書交易機制，鼓勵光伏企業(yè)參與直購電交易，根據(jù)直購電交易達成的電價水平，適度減少可再生能源補貼資金。
分析：結(jié)合電力體制改革試點，在整體方案設(shè)計中統(tǒng)籌考慮可再生能源發(fā)展需求，因地制宜平衡可再生能源建設(shè)規(guī)模與補貼資金規(guī)模。因尚無經(jīng)驗可循，試點效果有待檢驗，需根據(jù)實施情況逐步調(diào)整完善。(本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》(綜合)2016年5期，王基工作單位為國家電網(wǎng)公司，汪曉露工作單位為國網(wǎng)能源研究院)
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