2016年1月21日，在中國光伏行業協會舉辦的“光伏行業2015年回顧與2016年展望”研討會上，國家能源局新能源司相關人士以“機遇與挑戰并存”的主題分析了近期出臺的一系列光伏行業政策及中國光伏發電的現狀及未來的發展方向。以下為該演講實錄整理及摘取：
全球及中國光伏產業的機遇
光伏領域的形勢是機遇和挑戰并存。世界上從全球能源的發展趨勢來看，能源變革現在已經是在如火如荼的展開，這是不可逆轉的，而且可再生能源逐漸成為能源轉型新增電力裝機的一個主力。英國關閉了境內所有的煤礦，宣告英國持續三百年的煤炭工業結束，結束了它的煤炭工業史；同時還宣布從現在開始到2025年，逐漸的關閉境內燃煤電廠，這種跡象很清晰得表明能源轉型現在是在加速。
同時一些發展中國家，在沒有進入到工業化，或者后工業化的階段，就已經開始重視可再生能源的利用，如巴西、印度這些國家都是發展中國家，但是他們現在也逐漸用可再生能源去填補它的能源的缺口。
從全球范圍來看，可再生能源替代化石能源的步伐是在加快。據初步統計的數字，今年全球光伏發電新增裝機5000萬千瓦，增速大概是15%到16%，光伏發展面臨一個很好的機遇。
中國的能源變化中，光伏發展來看依然是機遇很大。國家能源局及其他多個部門已經統計了2015年最終的數字，可能近期就會公布。今年到2015年底，光伏發電累計裝機容量是4300萬千瓦，新增量大概就是15GW，累計量已經超過了德國，成為全球第一。規模上，中國連續三年裝機都是超過一千萬千瓦，提前完成“十二五”規劃目標。其實我們最早的“十二五”規劃，光伏發電目標只定了兩千萬千瓦，但是根據發展形勢的要求，我們2013年調整了一次目標，調整到了3500萬千瓦，即使調高了很多，現在依然超額的完成任務。
這里有個比較有趣的問題，到十一月底的時候，我們今年新增裝機容量只有1150萬千瓦，我們當時得2015年的新增裝機可能能到1300萬到1400萬就不錯了，但是沒想到最后一個月一下新增了大概幾百萬千瓦。這里面我們也在想原因到底是什么，其實從國家政策來看，調整電價的時間節點是在2015年—2016年之間，后來考慮到冬季的施工難題，就把時間特意調整到2016年的6月30日。我想可能這可能有企業自身的考核要求，可能也有一些地方有地方性補貼的政策驅動。
總之，國內這幾年光伏發展非常快。再看“十三五”規劃目標，目前的規劃目標是到2020年達到1.5億千瓦（150GW），這個目標還要跟規劃司等其他部門進行協調，最終的數字還沒有確定下來。我們預計最終目標會再在1-1.5億千瓦范圍。不管最終結果如何，每年平均裝機大概都在1500到2000萬千瓦之間，這個數字對光伏產業的支撐應該還是有力度的，光伏產業發展未來前景依然能夠看好。
在兩個機遇的同時，光伏產業也面臨著諸多的挑戰。
電價補貼拖欠的挑戰
第一個挑戰是光伏的電價補貼政策。我們認為現行的補貼政策可能是不可持續的，從我們自身來看，即使從行業管理部門來看，這個補貼政策依然是有些問題。光伏發電行業這兩年因補貼問題受到不小影響，2013年9月份后到現在新并網的電站機組都沒有享受到補貼。
這件事我們大家在座的各個企業、各位同仁們都要感謝中國光伏行業協會和光伏專委會，他們牽頭聯合了很多的光伏企業，向中央政府匯報，習主席把批示文件下發到國家能源局新能源司來辦理。這件事情已經驚動了中國最高層領導。目前補貼的問題已經見到效果，可再生能源電價附加的標準已經從1.5分提高到1.9分。當然這個力度雖然與我們的預期還要差很多，但不管怎么說還是有一個進步。
第六批可再生能源補貼目錄的工作已經啟動，但就一些細節還存在不同的意見，實施辦法還在討論之中。但是我想第六批補貼目錄不久就會下發各地，讓各地填報項目。但大家應該也很清楚，1.9分的附加是遠遠不夠解決光伏電站被拖欠補貼。
目前統計，到2015年底光伏發電項目累計拖欠補貼大概有400億。即使按照2016年1.9分的新標準來征收，每年能征收不到700億，只有大約600億左右。這個數字的計算是這樣來的：全年用電量是5-5.5萬億度，征收范圍中不包括居民電量和農業電量，而且自備電廠的征收率也比較低，最終大概征收率只能覆蓋到所有用電量的70%。按照以前標準，1.5分的電價附加下大概每年能征收500億，新提高標準以后每年也就是六百多億的資金。所以到2016年底征收完畢，也只能夠解決到2015年底之前的新能源項目。
希望大家能夠清楚，在現行補貼政策下，補貼的拖欠在未來一段時間內可能成為新常態。估計普遍拖欠時間有一年左右，即2015年并網的項目，可能2016年底才能夠進入補貼目錄。所以我們認為這種補貼措施是不可持續的。希望大家要做好心理準備。
限電的挑戰
第二個挑戰，限電。現在光伏棄光現象已經非常明顯。據統計，2015年全年棄光電量大概是40億。2015年全國光伏電量是400億，棄光比例是10%。棄光最重的兩個地方，是甘肅和新疆，甘肅的棄光率31%，新疆的棄光率是26%。入冬采暖季到了以后，棄光率更加嚴重。在2015年12月的統計中，新疆的棄光率達到59%，寧夏的棄光率達到39%。這個棄光情形到2016年不僅難以緩解，并且很可能更加惡化。
給大家幾組數字，2015年全社會用電量增加只有0.6%，但電力裝機增長速度是10%。2015年全年新增裝機1.3億千瓦，不僅沒有降低，反而是歷年來新增裝機量最大的一年。其中火電裝機新增加6000多萬千瓦，風電大約3200萬千瓦，光伏1500萬千瓦，但是火電的裝機增幅依然很大，火電新增裝機增長速度也達到了將近8%。
從現在供需來看，2016年西部地區的棄光情況一定是更加明顯。有人可能認為西部地區在新建外送通道，現在各級“十三五”規劃中提出很多外送通道的建設。但外送通道能否解決西電東送、新能源消納的問題能否解決？我們并不樂觀。為什么？因為在能源生產和消費的新常態下，現在中東部地區也不缺電，以往缺電的大省，如廣東、浙江等，現在他們本省的平均火電利用小時數也只有4000小時左右。從這個供需來看，中東部地區接受外來電力的意愿越來越低，沒有那么高的積極性。所以協調外送通道的難度也越來越大。
所以，如果體制機制不發生大變革，西部地區棄光現象也將成為常態。特別是最近剛調整了光伏上網電價，一類地區降了一毛錢，二類地區降了七分錢，因此一類地區、二類地區電站的經濟性越來越差。因此光伏市場很可能向中東部調整。
中東部地區的土地問題
中東部光伏市場也面臨挑戰。中東部地區未利用土地少，土地成為中東部開發光伏電站的重要約束。特別是近期國土資源部聯合六部委印發的五號文件中規定，如果光伏發電項目占用農地，要完全要按照建設用地來處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開發是致命的打擊，中東部地區未利用地非常少，大多數都是農地、林地。
國家能源局未來的光伏工作方向
為了解決這些挑戰，我想給大家匯報一下國家能源局采取的一些措施，或者是我們一些工作的方向。“十三五”期間我們認為最主要的任務是加速技術進步和成本降低，盡早擺脫對補貼的依賴。未來有以下五個工作方向。
一、配合發改委價格司做好逐漸電價下調工作
光伏電價調整征求意見稿文件出臺時，是有一個五年電價調整表，每年都直接列出來，但國家能源局與發改委價格司溝通后，決定只列第一年（2016年）。但是以后的電價降價幅度可能比之前征求意見稿中的電價還要大，因為按征求意見稿，到2020年一類地區的電價還要六毛多，但按我們現在的想法，一類地區到2020年一定要降到6毛錢以下。
起初對電價調整，出于保護行業的考慮，對于一類地區的電價下調一毛錢我們還是有一些想法的。但后來我們覺得電價必須進行一個調整，從外界的反應來看，大家也很清楚。關于西部光伏電站，有個說法，電站轉讓兩次后還有利潤可賺，這是外界對我們光伏電站的一些評價。連財政部價格司都認為我們的降價力度不夠，認為光伏電站太賺錢了，特別是在2014、2015年很多的行業都已經處于虧損，或者是瀕臨虧損的情況下，光伏行業還能看到兩位數的毛利率，所以價格司認為必須進行一個降價。
從行業自身來看，我認為應該有動力面對電價下調，無論從贏得國際市場，還是在國內跟傳統能源最終形成競爭力看，都應該降電價。所以要對自己狠一點，一次性降了一毛錢。最終國家能源局同意了價格司的做法。
另外要避免行業大起大落的狀況，如光伏電站規模突然減速、剎車，這對制造行業可能會有較大影響。所以我們整體考慮了行業的穩定發展后盡量適當控制電站開發節奏。爭取用更少補貼，更小的規模，把電價先降下來。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計需要的補貼近4000億。這是一個很大的數字。如果按照先慢后快的節奏進行開發，補貼總額會降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
二、推進領跑者計劃
關于領跑者計劃，國家能源局將會同工信部，把前端制造業和后端應用聯動起來，通過市場應用加速先進技術產品應用，推動技術進步。自2015年5月份出臺了相關文件，6月份推出第一個先進領跑者的基地，從目前實施效果看，達到了預期目標。首先確實通過競標選擇了一批具有投資能力、技術能力的大企業入駐，應該能引領技術進步；另外項目中采用了業內先進產品。
2016年領跑者基地還會做幾個，但單批還是與納入到2016年的整體規模分配，國家能源局仍為決定。同時也請工信部電子信息司彭紅兵副司長跟國家能源局一起，對領跑者的技術指標進行定期調整。2015年多晶、單晶組件入門門檻效率分別是15.5%和16%，，領跑者效率是16.5%和17%，這些數字都定期調整。
此外，還要加強監管力度，由于電價調整時間節點在2016年的6月份，因此上半年組件會非常緊俏，很多落后產能可能開工了。這些落后產能到底能不能達到先進技術門檻，應該進行全面核查，要保證電站中能夠用到質量合格的組件。
三、競爭方式的項目配置
全面采取競爭方式來配置項目，大家最近應該都關注到了。我們現在向全社會公開征求意見。這個意見業界的反應不一，我們得到大多數企業的反應還是不錯的，他們認為這種方式可以最大限度的降低路條買賣，能夠把成本空間留給技術進步。但地方政府也提多不同意見，他認為他們增加了管理難和管理成本。
這個文件最終出臺的內容還在研究中。
借此機會我也向大家解釋這個文件，這個文件最主要體現三個思想：
1.通過市場競爭配置項目資源，把競爭條件，如入門門檻、項目前期的準備等因素都納進來。希望能夠通過市場競爭去發現市場價格，擠出各種各樣水分；
2.體現放管結合的思想。為了落實簡政放權，我們把光伏電站項目配置權力基本上交由地方政府，國家能源局每年只下達計劃，由地方根據計劃配置項目。但是我們逐漸發現這樣操作問題也很大，有地方把項目逐級進行一個分配，分配到市，甚至分配到縣。比如山東，這個地區一個項目就三、五個兆瓦，完全沒有規模的經濟性，也起不到用規模帶動技術進步的作用。有的地方甚至就把項目完全分配給了“關系戶”。這里不點名具體省份，我們看到報上來項目清單，有些企業完全沒有聽說過，看到這些名字就感覺將來這個項目就得被賣掉。
所以說完全由地方自由分配指標也存在問題。但是因為落實簡政放權，我們又不能夠完全越俎代庖，所以我們只能提出大的原則，希望地方分配項目過程中體現出競爭的原則，設置入門門檻，杜絕指標分配的亂象。本著放管結合的前提，國家能源局還放開了分布式的規模，想把分布式作為投資的重點。
3.希望通過競爭來降低價格。
四、壓縮非技術性成本
第四項工作是壓縮非技術性成本。國家能源局跟企業交流、調研后了解，各地光伏電站項目受到了很多地方非技術性的影響。如很多地方征收土地使用稅、耕地占用稅。因為光伏發電、風電項目屬于低稅產業，地方政府為了彌補稅收虧空，就向光伏等新能源企業伸手。還有些省市在分配項目時明文規定需要配套產業，比如寧夏的指標分配了五家企業，他們要求配套產業和光伏電站1：1，有些地方甚至明目張膽的說建一萬千瓦的項目，必須向地方捐款一定金額。目前地方各種各樣政策都有。國家能源局在征求意見文件中希望把這些增加成本的環節減掉，為技術進步、成本降低留出空間。
近期國家能源局也給國家財政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標準如何。希望財政部門和稅務部門能給光伏產業減壓。
五、積極推動可再生能源電價附加的提升
本來國家能源局向發改委價格司報了可再生能源電價附加是三分五。我們也留了一個底線，如果三分五達不到話至少達到兩分五，但沒想到最后只拿到了一分九。所以可再生能源電價附加進一步上調的難度確實非常大。
同時國家能源局希望發改委價格司和國家財政部擴大可再生能源電價附加的征收范圍，如說把自備電廠的部分要收齊，未來把居民的電費也納入進來，因為可再生能源電價附加就是要全社會公平負擔，但現在居民的電費不征收可再生能源電價附加，大概有12%到15%的電量相當于是免征收的。未來希望擴大可再生能源電價附加的源頭。
下一步是簡化流程。現在的可再生能源電價附加仍是目錄化的管理，申報項目的時間延遲非常長，政府部門希望以后能簡化程序，如一年四次或每個季度一個節點，到了時間并網的項目就自動報上來，然后下發補貼。
加速技術進步、成本降低
目前有幾項措施，一個是要鼓勵各種形式的光伏發電應用，鼓勵各種光伏發電的業態。西部地區光伏電站可能在短期內不會有很大突破，中東部地區可能會被作為戰略要點，我們鼓勵在中東部發展光伏發電，能夠就地消納，直接發揮替代傳統能源的作用。從規模安排上，國家能源局會給中東部會適當的傾斜，西部光伏發電規模會適當壓縮。
鼓勵新興模式和業態，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區的結合等，也有企業提出光伏和一些廢舊礦區生態治理相結合。習總書記最近在打贏扶貧攻堅戰決定里面特別提出了光伏農業，這也是未來重點的發展方向。最近我們還聽說哈爾濱電氣化鐵路局做了光伏電站跟電氣化鐵路的結合，在電氣化鐵路兩旁建設光伏電站，這些都是需要研究的新模式。
新模式的發展有一個共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個很大的約束。最近我們跟國土資源部、農業部、林業部多次商討，基本上達成以下共識：
1.國土資源部五號文件對光伏發電項目使用農用地要按照建設用地來管理，這需要進一步細則解釋，不能一刀切，否則農光互補電站就沒辦法做了。
2.光伏發電項目可以結合農業用地做，但要遵守幾個原則：保護耕地；有利于土地資源最大化、集約化利用；有利于促進新能源發展。現在下一步思工作是對哪些類型的農業土地上能做光伏發電項目進行分類梳理，如哪種項目的支架要多高等細節提出標準和規范，然后與國土部進一步商定，看是否要出臺一個具有操作性的相關文件。
分布式光伏仍是戰略重點
屋頂的分布式光伏發電項目也是一個戰略重點。在工業園區、城市復合區，有合適的屋頂去做分布式，同時建議這些項目要結合電力體制改革來做。現在電力體制改革從2015年開始推進，現在有一些試點區域、省份，如說云南和貴州，現在是電力體制改革綜合試點省份，廣東和重慶是受電側改革的試點。
國家能源局建議可以結合著電力體制改革把分布式發電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結合，開發多能互補新能源微電網。通過交少量的過網費，分布式項目的電能夠賣到微電網里面的各個用戶，這樣電價是用戶的電價加上四毛二的補貼，或許會有更好的經濟效益，這對光伏發電成本的降低也有作用。這種項目如果真的能夠結合電力體制改革，結合新的模式能夠做成，到2020年分布式光伏的補貼或許兩毛錢就夠了。
此外，我們也有一個觀點，雖然與傳統能源相比，光伏電價成本還比較高，但這是基于傳統能源環境治理成本沒有考慮。有測算顯示如果考慮環境成本等因素，傳統能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環境要素的傳統能源價格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標也就達到了。
最后我想再次感謝中國光伏行業協會，過去一年來國家能源局出臺的很多文件背后，都是光伏行業協會在進行很好的支撐。國家能源局對發電應用端稍微清楚，但對于上游制造業還不太了解，國家能源局聽到的很多企業聲音是通過光伏行業協會傳遞來的。
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