科學有序發展太陽能發電是實現我國能源和電力可持續發展的戰略選擇，也是推進生態文明建設的客觀要求。光伏發電具有優質能源劣質電的屬性，而光熱發電則具有優質能源優質電屬性。要從經濟社會、能源革命和電力系統角度，切實貫徹落實《可再生能源法》，健全完善太陽能發電科學發展新機制，加快解決技術、經濟和管理問題，著力提高發展質量。

加快體制機制管理創新

提高光電發展質量是一項系統工程，需要貫徹落實好中發[2015]9號文，加快體制機制創新，走集約型發展之路。

立足系統優化統籌，強化光電戰略和綜合規劃剛性管理

光電是新能源、可再生能源和非化石能源發電的重要組成部分，也是電力工業的重要組成部分，還是能源工業的重要組成部分。

一是要站在國家能源發展戰略的高度，立足于電力系統整體，包括用電需求、各類電源和電網各環節，來進行系統優化統籌，研究制定光電發展戰略，確定戰略目標和實現途徑、技術路線圖。

二是從國家能源發展戰略的高度，不僅要立足電力系統整體，還要緊密結合國家財政補貼能力和全社會電價承受能力，來進行系統優化統籌，研究制定光電綜合規劃。真正做到“規模適度、一掛雙適”（即發展規模要與國家財政補貼能力直接掛鉤、與全社會電價水平可承受能力和電力系統消納能力相適應），“兩個結合、兩個優先”（即堅持集中開發與分散利用相結合、近中期優先發展分布式光電，堅持發展光伏發電與光熱發電相結合、條件具備地區優先發展光熱發電），“集中有序、兩個落實”（即光電基地集中式開發必須做到穩妥有序，落實好消納市場、做到光伏電站得到有效消納，落實好配套電網項目規劃和核準、做到先核準配套電網工程再核準太陽能電站），“市場配置、一升一降”（即推行項目公開市場招標確定投資主體和補貼額度，提升核心技術自主水平，加快降低光電成本、提高其市場競爭力）。

三是要深化細化規劃綜合平衡，實現中央和地方、光電與其他電源、光電與電網、光電與消納市場、光電與產業鏈發展等相關規劃的統籌協調，做到光電財政補貼無缺口、可再生能源電價附加上漲全社會能承受、電力系統總成本或全社會電價水平可承受。四是光電綜合規劃與項目核準直接掛鉤。政府主管部門依據綜合規劃來核準項目、財政補貼項目。五是建立健全光電綜合規劃年度滾動調整制度。發展規模和具體項目的滾動調整，要與電力市場消納、配套電網工程、國家財政補貼額度和可再生能源電價附加調整直接聯動、逐年平衡。

正確處理好政府和市場關系，充分發揮市場在配置光電項目和財政補貼資源中的決定性作用

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。按照中發[2015]9號文要求和國家統一部署，在強化國家統一電力規劃下，穩妥有序探索改革電力項目核準制，實行通過公開市場招標擇優確定投資主體制度，實現市場在電力資源配置中的決定性作用。

除國家統一規劃內自主投資的分布式光電外，凡是在省內市場自行消納的光電項目，由該省能源主管部門根據國家光電綜合規劃和國務院能源主管部門下達的年度指導規模計劃項目，具體牽頭組織公開市場招標，來擇優選擇投資主體，并承擔相關責任，不再進行項目核準；省內市場不能消納的光電項目，則由國務院能源主管部門牽頭組織公開市場招標，擇優選擇投資主體，并相應承擔諸如電力市場消納、財政補貼等相關責任。

通過公開市場招標擇優選擇投資主體的同時，也通過市場招標確定具體項目的度電補貼額度，在合同規定年限內按照此標準進行財政補貼；超過國家確定的度電補貼標準的，按照國家補貼標準執行。招標技術條件中，要加大先進技術權重，明確并逐步提高最低技術標準，對達到“領跑者”先進技術產品指標的，給予相應加分激勵。

導讀：科學有序發展太陽能發電是實現我國能源和電力可持續發展的戰略選擇。光伏發電具有優質能源劣質電的屬性，而光熱發電則具有優質能源優質電屬性。要從經濟社會、能源革命和電力系統角度，切實貫徹落實《可再生能源法》，健全完善太陽能發電科學發展新機制，力提高發展質量。

健全完善光電激勵約束政策

在較長時期內，光電需要國家財政補貼激勵扶持才能生存和發展，需要緊密結合發展戰略和國情、電情，不斷創新完善配套政策措施，既要激勵促進光電有序發展，也要約束制約光電無序發展。

一是推行全國統一分（資源）區分類（型）光電固定度電補貼制度。從國家層面看，不論在哪個省區市發展光電，都是替代煤電，其減少煤炭消耗和污染排放的效果都是一樣的，理應享受同樣的度電補貼，同時兼顧全國各地區太陽能資源條件不同和光電形態類型不一（主要是指集中式與分布式、光伏發電與光熱發電）的具體實際，參照發改價格[2013]1638號文確定的三類太陽能資源區，對光伏電站、分布式光伏發電、光熱電站和分布式光熱發電分別實行按照全電量固定度電補貼政策。

對光伏電站和光熱電站，其標桿上網電價為國家分區分類固定度電補貼標準加上當地燃煤機組標桿上網電價（含脫硫等環保電價）。鼓勵各省區市對分布式光電出臺地方補貼政策，分布式光電標桿上網電價為國家分區分類固定度電補貼標準加上當地分類補貼標準再加上當地燃煤機組標桿上網電價（含脫硫等環保電價）。

二是建立國家分區分類固定度電補貼標準調整機制。結合產業發展成熟度、技術進步、建設成本等因素，特別是結合國家光電發展戰略和綜合規劃，年度滾動調整國家分區分類固定度電補貼標準，并建立年度發布機制。當前，要加快出臺國家光熱發電固定度電補貼標準，結合補貼政策創新，加快下調光伏電站標桿上網電價水平，分布式光伏發電補貼標準可暫時維持不變。

三是建立國家財政補貼額度年度發布機制。國務院財政主管部門應在年度末或下年度初定期滾動發布全國本年度可再生能源電價附加收繳預計總額及下年度計劃安排、本年度光電補貼預計總額及下年度補貼計劃安排，增加光電補貼透明度，引導國內光電投資布局，促進光電產業企業技術創新。

四是明確電網企業公開無歧視服務成本回收渠道。按照中發[2015]9號文要求，對電網企業為光電增加的接入系統工程以及因接入引起的公共電網改造、運行監測、計量裝置等投入要明確足額納入電網企業有效資產；對政府規定免收分布式光伏發電系統備用容量費和相關服務費用部分，要通過計入交叉補貼項通過輸配電價得到補償；電網企業為分布式光電提供的專項服務所發生的人力等成本計入電網企業準許成本予以補償。

五是光電要與其他電源同等承擔電力系統調峰、調頻等輔助服務責任。光電運行需要電力系統提供調峰、調頻、調壓和備用等輔助服務，目前主要由煤電等傳統電源承擔，在沒有建立輔助服務分擔機制的條件下，只能依靠行政命令強制調度煤電等傳統電源深度調峰，相應增加成本。按照中發[2015]9號文要求，光電應該與其他電源同等承擔電力系統輔助服務責任，享受輔助服務時要支付輔助服務費用，提供輔助服務時收取輔助服務費。

加快推進自主知識技術創新和產業結構調整

光電作為技術密集型行業，必須加強基礎性研究能力和技術創新能力的培養，培育國際一流太陽能制造研發企業。

一是國家應加大對基礎性研究和自主技術研發的投入，制定有利于支持基礎性研究和自主技術研發的長效保障機制，高度重視知識產權的保護。加快建立國家級光電實驗室、公共試驗平臺等支撐體系。

二是創新人才培養機制。將人才培養作為未來光電產業發展的首要任務，著力培養具有戰略思維和戰略眼光的決策性技術人才，以及專門的高端技術研發人才，包括國家層面的總體技術研發帶頭人、企業層面的具備自主研發能力的中堅技術力量，為我國光電產業的健康、自主發展提供人力支撐。

導讀：科學有序發展太陽能發電是實現我國能源和電力可持續發展的戰略選擇。光伏發電具有優質能源劣質電的屬性，而光熱發電則具有優質能源優質電屬性。要從經濟社會、能源革命和電力系統角度，切實貫徹落實《可再生能源法》，健全完善太陽能發電科學發展新機制，力提高發展質量。

三是激勵促進企業自主創新。要貫徹落實國家能源局、工業和信息化部、國家認監委聯合下發的《關于促進先進光伏技術產品應用和產業升級的意見》（以下簡稱國能新能[2015]194號）要求，逐步建立光伏產品市場準入標準的循環遞進機制，加速光伏發電技術進步和產業升級。根據不同發展階段的光伏技術和產品，采取差別化的市場準入標準，支持先進技術產品擴大市場，加速淘汰技術落后產品，規范光伏發電技術和質量監督管理。

發揮財政資金和政府采購支持光伏發電技術進步的作用。國家支持的解決無電人口用電、偏遠地區缺電問題和光伏扶貧等公益性項目、國家援外項目、政府能源主管部門組織實施的各類光伏發電應用示范項目、各級地方政府使用財政資金支持的光伏發電項目，以及在各級政府機構建筑設施上安裝的光伏發電項目，優先采用“領跑者”先進技術產品。

四是加快產業結構調整，培育國際一流太陽能制造研發企業。利用國內光電規模適度的“市場倒逼”機制，在做好光電綜合規劃的前提下，實行光電項目集中規模招投標制，擴大創新能力強、資源消耗少、生產成本低的大型制造企業的市場份額，促進創新發展，鼓勵企業兼并重組，加快關停淘汰落后產能。培育發展一批自主創新能力強的小微光電技術研發企業，鼓勵和推進產業骨干大型企業與小微技術研發企業的強強聯合和資源的有效整合。

規范產業發展秩序，建立重大責任追究制度

一是調整完善現有法律法規。加快制定實施《可再生能源法》配套法規，做好法規間的統籌協調工作。配套法規應對我國太陽能等可再生能源發展提出明確的、具有強制性的目標要求，提出明確的責任人和相應的處罰規定，針對保障性全額收購政策制定科學的、具有可操作性的實施細則等。

二是推進標準化體系建設。建立健全光電裝備標準體系，完善光電及相關電網技術標準體系。制定完善適合不同氣候區及建筑類型的建筑光伏應用標準體系，在城市規劃、建筑設計和舊建筑改造中統籌考慮光伏發電應用。

三是加強產品檢測認證。加強光電產品檢測認證能力建設，逐步提高產品認證標準，提高光電行業國際標準制定和國際互認能力。光電組件生產企業應具備組件及其使用材料的產品試驗、例行檢驗所必須的檢測能力。企業生產的關鍵產品必須通過第三方檢測認證，并由第三方檢測認證機構公布檢測認證結果。凡未通過檢測認證的產品不準進入市場。

四是加強工程產品質量管理。光電項目采用的關鍵產品，須通過國家認監委批準的認證機構認證且與認證送檢產品保持一致。光電開發投資企業應建立關鍵設備的技術及質量管理制度，在產品招標采購、到貨驗收、竣工驗收環節，對產品技術指標提出明確的要求。

五是加強全過程監管。各地能源監管機構要從項目設計、設備質量、安裝施工、電網接入、并網運行、電費結算和補貼發放等方面建立全過程監管，加大爭議協調解決力度，將有關監管情況定期向全社會公布，引入全社會監督。

按照國能新能[2015]194號文要求，政府相關部門應定期組織有關單位對太陽能市場產品開展技術質量檢查，重點檢查產品關鍵技術性能和產品質量，完善技術質量管理政策，檢查結果向社會公布，對產品未達到市場準入標準的制造企業予以公告。對國家組織實施的“領跑者”計劃項目，委托第三方檢測認證機構進行全過程技術監測評價，在工程竣工驗收時重點檢查是否達到承諾的指標，在工程投產一年后進行后評估并公布評估結果。

六是建立重大責任追究制度。如對嚴重“棄光”問題，應該從光電專項規劃、消納市場落實、年度指導規模計劃、發電項目核準、配套電網工程核準及建設、電源調峰能力以及設備質量等各環節，進行依法依規追責，并對社會公開，接受社會監督。