當(dāng)前光伏應(yīng)用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發(fā)電兩種方式,其中分布式光伏發(fā)電是指裝機(jī)規(guī)模較小(幾千瓦至數(shù)兆瓦)、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng),通常接入35千伏等級以下的電網(wǎng)。
居民分布式光伏發(fā)電,一般是安裝在居民建筑屋頂?shù)墓夥l(fā)電項(xiàng)目,與大規(guī)模電量輸出的光伏電站相比,居民分布式光伏發(fā)電的特點(diǎn)是“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”,發(fā)出的電有相當(dāng)部分被用戶自身消納,由此具有靠近用戶、輸電成本低、對電網(wǎng)影響小、選址靈活、應(yīng)用范圍廣等一系列優(yōu)勢,是極具發(fā)展?jié)摿Φ墓夥鼞?yīng)用方式,也成為了我國著力推廣的未來電力生產(chǎn)方式之一。
由于同樣是安裝在屋頂、同樣是利用太陽能,居民分布式光伏發(fā)電常常與居民太陽能熱水器進(jìn)行比較。目前,我國的太陽能熱水器產(chǎn)業(yè)主要依靠市場的力量,走出了一條不依賴政府補(bǔ)貼和強(qiáng)制安裝政策的發(fā)展道路,無論是太陽能熱水器的總產(chǎn)量,還是應(yīng)用的總集熱面積,多年居于世界首位。太陽能熱水器從原材料加工、產(chǎn)品制造,到技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計(jì)、營銷服務(wù)和推廣應(yīng)用,已經(jīng)形成了一個大規(guī)模商業(yè)化的成熟產(chǎn)業(yè)。
那么,居民分布式光伏發(fā)電是否也有可能像居民太陽能熱水器一樣,迅速得到大規(guī)模的推廣應(yīng)用呢?更重要的是,這種推廣應(yīng)用是否最終也能走出一條主要依靠自身力量發(fā)展的市場化道路呢?居民分布式光伏發(fā)電的推廣仍面臨諸多困難盡管技術(shù)水平不斷提高、應(yīng)用成本明顯下降、以及在一系列利好政策的推動下,居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備了大規(guī)模發(fā)展的可能條件,然而在具體實(shí)踐中,當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電的推廣仍面臨著一系列的障礙。盡管它們更多表現(xiàn)為實(shí)際操作過程中的一些細(xì)節(jié)問題,卻嚴(yán)重阻礙著將我國居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的“可能”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實(shí)”。圍繞“經(jīng)濟(jì)性差”和“獨(dú)立性差”這兩大核心問題,可將當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電所遇到的突出問題分為以下幾類:
電網(wǎng)企業(yè)激勵不相容,缺乏積極性,能源主管部門監(jiān)管乏力,“并網(wǎng)難”成為最重要的制約因素之一
如前所述,如何保證用戶“方便聯(lián)上網(wǎng)、順利拿到錢”是目前我國居民分布式光伏發(fā)電能否快速發(fā)展的最關(guān)鍵問題。按照目前的政策規(guī)定,“對于個人利用住宅建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目,由電網(wǎng)企業(yè)直接受理并網(wǎng)申請后代個人向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T辦理項(xiàng)目備案,并及時開展相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)。”
與此同時,“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)分布式光伏項(xiàng)目發(fā)電量和國家確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),按電費(fèi)結(jié)算周期及時向個人支付補(bǔ)貼資金”。換言之,無論是備案、并網(wǎng)還是拿錢,居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道,是電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務(wù),同時將相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此,在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為,決定著目前居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。
然而在分布式光伏推廣的過程中,在現(xiàn)行的制度安排下,電網(wǎng)企業(yè)成為了唯一一個沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。居民分布式光伏發(fā)電的應(yīng)用,幫助各級政府實(shí)現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)清潔化等政策目標(biāo),光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)銷售了產(chǎn)品,專業(yè)化應(yīng)用企業(yè)看到了商機(jī),具體用戶拿到了補(bǔ)貼。而電網(wǎng)企業(yè)不僅要接納隨機(jī)性、間歇性較強(qiáng)的光伏發(fā)電的電量,給電網(wǎng)運(yùn)行的管理和調(diào)度增加額外的負(fù)擔(dān),還要承擔(dān)并網(wǎng)所帶來一系列成本,包括制訂接入系統(tǒng)方案、更換電表、線路接入、并網(wǎng)驗(yàn)收和調(diào)試等費(fèi)用。
盡管國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》文件中,提出要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo),國家能源局也強(qiáng)調(diào)其派出機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管,但是在項(xiàng)目具體落實(shí)的過程中,電網(wǎng)企業(yè)事實(shí)上具有很大空間的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)有激勵安排下,對這種只能給自身帶來負(fù)擔(dān)和麻煩的居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目,地方電網(wǎng)企業(yè)多半會采取能拖則拖的方式。
現(xiàn)實(shí)的情況也正是如此。根據(jù)相關(guān)法律和政策的要求,電網(wǎng)公司對于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的申請應(yīng)該是直接接受、不能拒絕的,國家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》中還明確規(guī)定了辦理并網(wǎng)流程的具體時限。然而,實(shí)際情況是,不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請時根本不會開具回執(zhí),沒有了起始時間,就使得相關(guān)時限的規(guī)定成為一紙空文。此外,一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對項(xiàng)目申請推諉和拖延,例如有要求物業(yè)同意的、要求小區(qū)業(yè)委會同意的、要求城管同意的、要求住建局備案同意的,等等。盡管電網(wǎng)企業(yè)對于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的相關(guān)并網(wǎng)要求具有一定的合理性,然而在現(xiàn)有激勵扭曲的環(huán)境下,這些并網(wǎng)前提條件更多時候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)作拖延手段在使用,它使得相當(dāng)多的居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目陷入遙遙無期的等待或進(jìn)退不得的僵局。
綜上所述,電網(wǎng)企業(yè)在當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著事實(shí)上的最重要角色,但同時它又最缺乏積極性,因此“并網(wǎng)難”已經(jīng)成為了制約當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。
建設(shè)條件限制過多,相關(guān)法律、金融等支持政策缺失,對相關(guān)企業(yè)支持不足
前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《中國光伏產(chǎn)業(yè)投融資前景及戰(zhàn)略分析報告》指出:居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目還面臨著建設(shè)難的問題。首先,光伏系統(tǒng)施工單位被要求同時具有電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證、安全生產(chǎn)許可證,一個企業(yè)要獲得電力設(shè)施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金,能夠同時擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對光伏項(xiàng)目施工單位的三證要求,對于大規(guī)模的光伏電站而言具有一定的合理性,對于只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項(xiàng)目而言,就過于苛刻了。在現(xiàn)實(shí)的情況中,大多數(shù)居民分布式光伏項(xiàng)目的施工單位資質(zhì)達(dá)不到這個要求,由此也經(jīng)常成為了電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項(xiàng)目的一個借口。
其次,居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清,相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致各方(業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會等)的權(quán)責(zé)界定相當(dāng)復(fù)雜。在現(xiàn)實(shí)的情況下,物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度,并不鼓勵管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目,甚至采取各種手段加以阻擾。一個典型的例子是蘇州有一個非常有意愿安裝分布式光伏的高層頂樓用戶,但物業(yè)公司就要求其必須得到該38層樓每一戶居民同意安裝的簽字,最終使得該項(xiàng)目不得不停止。
再次,由于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模小、條件復(fù)雜、情況各異,所以目前更多是一些專業(yè)化的小公司(例如前面所述的創(chuàng)業(yè)型企業(yè))在開展相關(guān)的業(yè)務(wù)、探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前出臺的各種政策來看,政府對于這些從事光伏推廣的專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關(guān)注和幫助,而這些更具創(chuàng)新力和活力的小企業(yè)生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發(fā)電有效推廣。
對于居民分布式光伏發(fā)電,盡管國家已有明確的補(bǔ)貼政策,不少地方政府也出臺了各自的補(bǔ)貼政策,然而這些補(bǔ)貼政策在實(shí)際執(zhí)行的過程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因,執(zhí)行難以到位。
例如居民在領(lǐng)取發(fā)電補(bǔ)貼和售電收入時,電網(wǎng)企業(yè)要求應(yīng)到稅務(wù)局開相應(yīng)的發(fā)票,而按照國家稅務(wù)局的規(guī)定,只有注冊公司或個體戶才可以開發(fā)票;根據(jù)工商局的規(guī)定,要想成為能夠售電的公司或個體戶,必須要有供電業(yè)務(wù)許可證,而是能源局要求,供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個人的。由此分布式光伏發(fā)電的居民要拿到相關(guān)發(fā)票并取得收入,就陷入了一個事實(shí)上的死循環(huán)。
雖然上述問題最終由國家稅務(wù)總局剛剛出臺的“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開”的規(guī)定而得到解決,但仍存在光伏補(bǔ)貼和上網(wǎng)電費(fèi)被扣稅的問題。目前電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補(bǔ)貼和售電收入,均被扣除了17%的增值稅。而根據(jù)稅務(wù)總局的《關(guān)于中央財(cái)政補(bǔ)貼有關(guān)問題的公告》(國稅[2013]3號)中“納稅人取得中央財(cái)政補(bǔ)貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入,不征收增值稅”以及財(cái)政部的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》中“對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品,實(shí)行增值稅即征即退50%的政策”等規(guī)定,居民分布式光伏發(fā)電所得的補(bǔ)貼應(yīng)該不交增值稅,售電收入則交納8.5%的增值稅。地方電網(wǎng)公司對此的解釋是,財(cái)政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼,已經(jīng)扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性就相對比較差,相關(guān)補(bǔ)貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進(jìn)一步打擊了用戶的積極性。
此外,一些地方或者是積極性不夠,遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發(fā)電的地方配套文件,或者是相關(guān)政策出臺過于隨意,政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(qiáng)(如過于強(qiáng)調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)模或大企業(yè)),也不利于當(dāng)?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。