財財政稅收政策是國家在一定時期對經濟、政治和社會發展進行主動干預的指導原則。適宜的政策手段可以有效地促進一個產業的快速發展。但是，任何一項財政稅收政策的實施都可能帶來一些副作用。這需要決策者在制定過程中充分考慮政策本身所要達到的目標以及干預的范圍，只有結合當前產業發展情況，因地制宜，才能使得財政稅收政策的實施真正達到所預期的效果。
太陽能光伏產業發展至今，有其獨特的產業發展情況。目前，在如何通過財政稅收政策促進我國光伏產業發展的問題上，決策者要細化財政稅收政策的適用范圍和具體內容，爭取對癥下藥。財政稅收政策著眼點應集中在光伏產業的協調發展上，以調整產業結構、提升產業核心競爭力、增強太陽能可替代性為主要目標，著力開發太陽能光伏發電應用市場，真正做到太陽能用之于民。太陽能光伏發電技術性較高的環節一直是我國光伏產業的弱勢，諸如多晶硅生產技術、太陽能電池組件生產設備的應用等。
國家可以通過財政稅收政策，統籌各有關部門及專家學者，對該產業發展的短板和技術薄弱點進行深入探討研究，爭取在技術上有所突破，從而均衡產業鏈整體發展，提高國內光伏產業的國際競爭力。光伏產業發展最終目的是將太陽能轉變為電能應用于社會生產和居民生活中，我國的光伏產業己經度過發展初期進入調整期，結構性失調問題嚴重，因此，財政稅收政策應專注于最終消費市場的打開，而不僅僅是限于光伏項目的前期補貼。另外，太陽能由于其自身的間歇性和隨機性導致光伏并網問題尚未克服，強制并網給電力企業帶來一定的困擾，決策者應考慮給予光伏產業的相關利益方一定的補償，鼓勵電網及傳統發電企業發展智能電網和儲能技術，積極接納太陽能光伏發電。
一、以調整產業結構為目標的財稅政策建議
1.1、增加對產業鏈兩端企業的稅收優惠
目前，國內的光伏產業結構失調較為嚴重，產業鏈中游發展過剩，而其上游和下游是產業發展的短板。因此，應加大對產業鏈兩端企業的稅收優惠政策以加快產業結構調整。在稅收政策的制定過程中可從所得稅和增值稅兩方面入手。
所得稅是對國內企業或其他取得收入的組織、個人以其生產經營所得為課稅對象進行征收的。除前文所述的所得稅優惠之外，我國并沒有專門為光伏產業上下游企業制定較為細化的所得稅優惠政策。目前我國光伏產業仍然處于成長期，根據產業結構失調的現狀應逐步細化稅收優惠的企業范圍，著力對產業鏈的上游和下游企業施行一定的優惠政策。隨著技術的進步和規模的擴張，未來多晶硅提純和光伏發電成本會有所降低，因此可以考慮在未來幾年內對上游原材料生產企業和下游光伏發電企業或個人實行一定的所得稅優惠措施，促進光伏產業的協調發展。
首先，應當明確原材料生產企業和光伏發電企業所得稅可抵扣的項目，諸如研發費用、專業人員培訓費用等，允許稅前進行扣除，同時，允許企業對有關產品設備的折舊采取靈活的方式；其次，鑒于太陽能光伏發電項目回收期較長，可適當延長光伏電力能源項目的虧損彌補年限，減輕企業在項目投產初期的成本壓力；最后，建議將國家財政直接給予的補貼資金不計入收入，而考慮計入企業資本公積金，不征收企業所得稅。
1.2、以度電補貼為主推動產業鏈下游發展
由于外國政府紛紛削減對光伏產業的補貼額度，歐美各國對我國光伏產品不斷進行反傾銷，我國光伏產品出口阻力日益加大，產業結構失調問題越來越顯著。只有開放國內光伏市場，才能消化過剩太陽能電池組件等產品，調整產業結構，走出需求不足的困境。我國的財政政策應根據現實情況進行調整，改變以往的補貼產業鏈前端的做法，由初始投資補貼逐漸轉為度電補貼為主，完善以需求為導向型的財政政策，以需求帶動生產，從而帶動整個產業鏈的健康發展。
從發達國家的光伏上網電價補貼經驗來看，度電補貼的政策能夠有效地刺激國內光伏市場，推動光伏產業鏈下游發展。有關部門應與地方政府協同合作，對全國各地區太陽能光伏發電情況進行考察調研，根據各地發展狀況制定合理的上網電價制度，同時根據光伏發電量對發電企業或個人制定相應的財政補貼標準，降低太陽能光伏發電成本。政策執行后，有關部門應緊密關注太陽能光伏發電成本的變化，適時對電價補貼金額進行調整。在電價補貼金額的確定過程中，決策者可以考慮將市場競標融入基本補貼定價機制中，利用市場的供求關系定時調整財政補貼金額。
1.3、加大光伏產業融資支持以調整產業結構
光伏產業結構性失調的主要原因之一在于上下游發展初期資金需求量較大，并不能僅僅依靠財政補貼和稅收優惠才支持上下游企業的發展。因此，政府應創新政策思路，積極拓寬原材料企業和光伏發電企業的融資渠道，為產業結構調整提供充足的資金支持。結合目前國內市場發展狀況，主要考慮公私合作伙伴（PPP）、資產證券化和政府擔保貼息等方式以加強對光伏產業的融資支持。
公私合作伙伴（PPP）模式是近年來廣受國內外關注的一種政府參與全過程經營的運作方式。它是指政府與私人之間，為了合作建設城市基礎設施或提供公共物品及服務，以特許協議為基礎，雙方形成一種伙伴式的合作關系，通過簽署合同來明確雙方之間的權利和義務，確保合作項目的順利完成，最終使合作達到比單獨行動更好的結果。光伏發電本身具有準公共產品屬性，發電項目初期投資額較大，財政部可以考慮將PPP模式運用到光伏發電項目中，以特許經營權的方式轉移給企業或其他社會主體，建立起共同體關系，達到“利益共享、風險共擔、全程合作”的最終目標。這樣不僅減輕了政府的財政負擔，也減少了社會主體的投資風險，同時將市場機制引入光伏產業的投融資中，實現以最少的資源提供最多的產品和服務的目的。
資產證券化是通過在資本市場和貨幣市場發行證券籌資的一種直接融資方式，是以缺乏流動性、但具有可預期收入的資產為基礎加以組合，出售給特殊目的載體SPV，由SPV創立一種以該基礎資產產生的現金流為支持的證券產品，再將該證券化產品出售給投資者，從而為原資產所有者募得資金。資產支持證券使得光伏項目運營企業可以一定的貼現率將未來現金流（應收賬款）貼現，同時，還可降低初期投資并實現產能擴張。此外，資產支持證券屬于表外資金，出售資產所得的現金和收益計入資產項，同時所轉讓的資產移至表外。
在國外資產支持證券廣泛應用于汽車貸款、信用卡應收賬款和企業債等領域。2013年11月，Solar City公司發行了分布式光伏能源資產的資產支持證券，總額為5440萬美元，利率僅為4.8%，到期日為2026年I2月。Solar City合約池獲得了標普BBB+的投資評級，這反映了現金流的可預見性和質量，以及相關資產最低的運營和生產風險。因此，光伏資產運用資產支持證券開辟出一條新的融資渠道，而且資金成本可能較低。有關部門應創新思路，積極推動資產支持證券模式在光伏發電項目融資過程中的應用。
政府亦可考慮通過信貸擔保和貼息的方式促進光伏產業發展。通過信貸擔保方式，政府與銀行等金融機構合作，利用杠桿撬動更多資金投入到光伏產業建設中，擴大太陽能光伏發電規模，產生規模效應。同時，政府通過貼息貸款方式對借貸的上下游光伏企業進行扶持，通過項目審批確定貼息對象，減輕光伏企業因貸款而產生的利息負擔，緩解光伏企業在研發及設備建設中所面臨的資金壓力，有效推動光伏產業的迅速擴張和發展。
二、以提升產業核心競爭力為目標的財稅政策建議
2.1、增加對光伏產業鏈高技術性環節的財政補貼力度
我國的光伏產業發展至今，一直占據著產業鏈中游的勞動密集環節。在技術要求較高的多晶硅提純、太陽能組件生產設備的制造等方面嚴重依賴進口，導致國內光伏企業在國際市場中處于被動地位。光伏產業能夠高速發展和廣泛應用，必須首先解決產業鏈中的技術性難題。這需要國家加大對產業發展的配套設施和體系建設的財政支持力度。
利用財政政策對光伏產業進行技術性支持可以從以下幾方面著手。首先，由財政出資，建立國家級的光伏技術研究開發中心，聯合有關部門和專家學者對光伏產業所面臨的技術性難關進行逐一研究、廣泛交流，著力硅材料制備技術、晶體硅產業化技術、新型太陽能電池應用的研發，并將研發成果在全國范圍內推廣應用，為光伏產業增添活力。其次，大力支持光伏企業獨立研發高新技術，給予光伏企業的技術研究項目一定的財政補貼，從而引導國內光伏企業摒棄單純的勞動加工生產模式，轉而投入技術創新。最后，加強光伏產業的人才培養。通過財政支持，加大培養太陽能光伏發電行業的優秀人才，建立健全光伏產品研發和應用的人才培養體系，調動各層次的高校進行人才培養與教育，重視理論基礎普及、技術研究和實踐能力，提高光伏行業從業人員的整體素質。
2.2、加強對高技術性光伏企業的稅收優惠
稅收優惠政策是加大對高技術性光伏企業扶持、提升產業核心競爭力的有效手段之一。光伏產業的上游和下游屬于技術密集環節，中游的太陽能電池制造則屬于勞動密集環節。結合目前國內光伏產業發展現狀，有必要對技術密集環節進行一定的稅收優惠。
政府部門可通過增值稅和所得稅對高技術性光伏企業進行減免。增值稅是我國的一大稅種，是針對商品或勞務在流轉過程中所產生的增值額所征收的流轉稅。根據產業發展的時期不同，在一定期限內調低高技術性光伏企業的增值稅率，降低企業運營成本，體現稅負的公平性。同時，根據企業所進行的技術創新項目的審批確定可享受增值稅優惠的企業名單，并對企業技術創新成果進行嚴格把關。在所得稅方面，允許高技術性光伏企業的技術設備加速折舊，將研發費用等可抵扣項目進行稅前扣除，并考慮在技術創新時期降低該企業的所得稅稅率。
除此之外，將高技術性光伏企業所繳納的稅收進行歸集，建立光伏產業研發和扶持基金，以扶持光伏產業技術創新的形式返還給高技術性光伏企業，從而鼓勵企業通過技術進步和創新不斷降低原材料企業和光伏發電企業的生產成本，提升國內光伏產業的技術水平和核心競爭力。
三、以提高太陽能可替代性為目標的財稅政策建議
3.1、著力打開光伏發電應用市場
光伏市場發展的最終目的是將太陽能這一清潔可再生能源應用于社會生產生活中，因此增強太陽能可替代性至關重要。通過加大政府部門對光伏發電的采購、加強對智能電網發展的政策支持等方式著力打開光伏發電應用市場，才能真正有效地將太陽能用之于民。
發揮政府采購作用是對產業發展最有效的激勵手段。從日本和美國的財政政策及成效看，直接增加政府部門及公共設施的太陽能發電比例可以有效地刺激國內光伏發電的需求量，帶動產業快速發展。同時，政府部門的政策實施具有一定的示范作用，可以在全社會范圍內形成使用太陽能光伏發電的意識，有助于啟動國內光伏市場，從而帶動產業鏈前端的快速發展，擴大太陽能光伏生產規模，引導民間資本進入光伏行業。具體做法有兩種：一是在政府采購過程中，加大對光伏產品的傾斜力度，在政府招標過程中，多采用太陽能光伏發電設施，例如，太陽能路燈、太陽能計算器以及安裝光伏系統的公共建筑等，增加公共產品中太陽能光伏產品的比例；二是參照國際經驗，規定部分地區政府太陽能發電使用量的比例，消耗國內太陽能光伏發電產能，促進光伏發電應用市場的發展。
國內光伏發電市場發展緩慢的一大瓶頸在于太陽能發電的波動性。光伏發電雖然前景廣闊，但在應用層面上仍然面臨著遠距離高壓輸電網和配電網的技術難題和成本制約。智能電網的開發運用為太陽能源并網和利用提供了很好的平臺。為打開國內光伏應用市場，促進智能電網的快速發展，國家應從戰略產業層面和財稅層面多角度完善相關政策體系。在戰略產業層面，將發展智能電網上升為國家戰略，建立合理的引導機制、實現利益關聯方的共贏發展，從而使得智能電網建設與太陽能等新能源開發利用協調發展。在財稅層面，由于智能電網的準公共產品特性，國家應承擔建設投資主體的責任，一方面加大財政投入和對電網企業的稅收優惠，另一方面建議中央劃撥部分基礎設置建設資金用于智能電網的研發和建設，同時地方政府可因地制宜積極推動智能電網在本地的應用。只有智能電網的配套設施大規模建設應用，才能使得國內輸電網絡更好地適應太陽能源的接入，為活躍光伏發電市場奠定堅實的基礎。
3.2、增加傳統能源使用成本
傳統能源特別是化石能源已經廣泛應用于生產生活中，但因其不可再生性和高污染性的特點，未來必將被清潔能源所替代?，F階段，要改變國內能源結構、提高太陽能資源可替代性可以考慮從增加傳統能源使用成本方面著手，減少太陽能與傳統能源的生產成本差距，以此推動太陽能資源的廣泛使用、促進光伏產業發展。其中，完善細化資源稅、建立推進碳交易市場是兩種提高傳統能源使用成本較為可行的方式。
為了調節資源級差收入、體現國有資源有償使用、緩解我國資源緊缺的壓力，自1984年起，我國開始征收以各種應稅自然資源為課稅對象的資源稅?，F行的針對煤炭所征收的資源稅征稅方式為從量征收，以噸為計量單位，征收固定的稅額，稅負與資源價格不掛鉤，導致了煤炭在生產過程中的資源浪費。另外，稅制設計中并沒有考慮到煤炭資源的利用情況和環境保護等方面的問題。改革煤炭資源稅勢在必行，這不僅是有利于解決當前環境污染日趨加重的問題，而且有利于提高煤炭資源的利用效率，有效調節資源的供求關系。
煤炭資源稅征收至今，煤炭價格己經從每噸幾十元變為幾百元，但煤炭資源稅一直保持不變，建議將資源稅征收方式由從量征收改為從價征收，可按照煤炭出廠價的一定比例計征，并根據國內煤炭供需情況相機抉擇。煤炭資源稅改革落到實處將有效地提高火力發電成本，促進國內電力資源格局的革新，為太陽能光伏發電提供新的發展機遇。
資源稅的征收符合可持續發展的宗旨，可以有效地引導國內產業結構升級，促進節能減排。兩種稅制的推行必然對傳統的電力企業帶來一定的成本上行壓力，加大部分用電大戶的經濟負擔，因此，資源稅的變革和碳稅的開征需要循序漸進，同時在征收過程中考慮用電對象的不同，對商用和家用有所區分，盡可能減少負面影響，達到稅負公平有效。
碳交易是為促進減少全球二氧化碳排放所采用的一種市場機制，即將二氧化碳排放權作為一種商品進行買賣，從而形成二氧化碳排放權的交易。2011年以來，國家發改委印發了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，陸續在北京、上海、天津等七省市開展碳交易試點工作。根據《聯合國氣候變化框架公約》及相關法律架構約定，各國可以通過清潔發展機制、聯合履行、排放交易三種減排機制進行碳交易。雖然我國目前尚未承擔有法律約束力的溫室氣體絕對總量的減排，但長遠來看，我國應該將實現碳交易市場作為一項長期發展目標。目前，我國應著眼建立自愿碳交易市場，逐步推進配額交易方式，引導企業自愿減排，加強與國外配額企業的交易，從而為太陽能光伏發電創造更好的發展機遇，實現低碳經濟的最終目標。
四、財稅政策實施應注意的問題
4.1、完善并推廣光伏發電項目評級體系
光伏發電項目評級是針對太陽能發電項目建設伊始到投產發電的整個過程中的追蹤調查，根據各個項目指標評定項目發電效率和等級。我國在施行財稅政策促進光伏產業發展過程中，應汲取“金太陽項目工程”的經驗，根據光伏發電項目評級進行補貼和優惠。避免補貼款一次到位或直接初始補貼，導致光伏產業發展忽視最終的并網發電效果。
在太陽能發電項目評級過程中，需要考慮完工風險、操作風險、供應風險以及債務風險。完工風險是對業務承包商在設計和建設過程中所面臨的項目運作風險。操作風險是指操作人員是否合格，以及是否可以為光伏發電項目提供可靠的技術支持等。供應風險是對太陽輻射變化及能源項目發電質量的衡量。債務風險是太陽能光伏發電項目初始債務結構、償債條件和要求、項目資金流情況等的評定。根據以上幾個指標，建立并完善國內的光伏發電項目評級體系，根據評級結果施行不同程度的財政補貼及稅收優惠。太陽能光伏發電項目評級的推廣及應用不僅可以提高財政補貼資金的使用效率，而且可以引導光伏產業更加注重最終的并網發電成果，擴大光伏產品的國內需求，推進產業結構升級。
4.2、加強對政策實施環節的監督與管理
我國在利用財稅政策促進光伏產業發展的過程中，必然存在著一定的制度缺陷，需要政府部門不斷加強監督與管理，及時修正財稅政策以適應產業的發展現狀。我國光伏產業發展仍然面臨結構性失調等很多問題，光伏發電的推廣不能僅僅依靠財政補貼和稅收優惠。“金太陽工程項目”的清盤已經表明，政策內容需要與產業發展情況相適應。有關部門不僅要重視太陽能光伏發電項目的前期審批工作，還應該注重項目投產的情況及后續并網發電情況，切忌補貼、稅收優惠到位后對光伏發電項目缺失后續監管。政府部門應加強專項調查力度，定期開展項目審計抽查工作，保證補貼資金和稅收優惠政策的使用得當。
光伏產業在過去十年的發展中經歷過快速擴張階段，也經歷過調整洗牌期。鑒于太陽能資源的無污染、可再生等特點，發展光伏產業對我國的能源安全、節能減排有著重要意義。近兩年來，國家相繼出臺各項政策，旨在重振進入低迷期的光伏產業。目前，光伏產業的發展仍然面臨著很多困境，去產能化、技術創新、降低成本、大規模并網應用都迫在眉睫。
通過學習國外發展光伏產業的經驗，特別是德國、日本、美國三個國家的產業發展歷程，對我國未來如何運用政策手段促進產業發展有很重要的借鑒意義。針對目前產業發展的突出問題，政府部門應積極運用財政補貼、政府采購、光伏基金、稅收優惠等財稅政策有針對性地應對光伏市場困境，同時創新思路，逐步推行碳交易市場并將PPP模式和資產證券化運用到光伏發電項目建設中，加強政策實施過程中的監督與管理，使得各項公共政策能切實有效地對產業發展產生正面影響。
利用太陽能光伏發電技術、為人類創造潔凈的可再生能源是未來能源發展的趨勢。隨著全球經濟的復蘇、各項利好政策的出臺，太陽能產業必將迎來新一輪的發展機遇。有關部門仍應積極關注產業發展動態，及時調整相關產業政策以促進光伏產業的協調發展。
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