隨著信息技術的不斷發展和普及，大數據時代開始到來。這一變化正在深刻地改變著人們的思維方式和行為方式，并且正在孕育著政府治理機制的變革。轉型社會正處于高度復雜性和高度不確定性時期，社會風險系數空前提高，社會矛盾和沖突頻發，傳統的治理機制已無法適應多變的社會，這一系列因素呼喚政府治理機制的變革。大數據時代信息自由流動，傳統的以掌握信息資源為基礎的政府權威受到了極大挑戰，并且“多中心治理”趨勢越來越明確，加上自媒體的普及，公眾的政治參與愿望和要求越來越強烈，因此政府與公眾的關系也正在發生巨大轉變。政府治理機制變革是一個摒棄傳統的主動與被動治理機制，并逐漸由互動機制過渡到聯動機制的過程。大數據時代，政府治理聯動機制是充分發揮各個參與主體的主體性和主動性，以大數據為支撐，以法治為保障，吸引公眾參與到公共事務的管理中，最終實現善治狀態。因此，以善治為目標構建政府治理聯動機制，促進大數據時代政府治理機制的變革，是當前政府治理亟待解決的重大課題。
一、大數據時代下善治的構成要素
制度功能的發揮需要有具體的目標作為指引，政府治理的目標就是通過推進治理體系和治理能力現代化最終實現善治。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。[1]善治既是治理的狀態也是治理的方式，但都無不包含著一種共同的內在價值，并由一定的要素體現出來。政府治理現代化視閾下的善治包含了民主參與、科學高效、公正法治等構成要素。大數據時代，政府治理善治目標的實現需要結合轉型社會特征以及信息化條件，重構善治的要素，因此可以歸結為信息自由、公正高效、民主法治。
(一)大數據時代下善治體現為信息自由
大數據時代最突出的特征就是信息突破了時空的限制并能夠在各個地域和人群中自由地流動，公眾獲取信息的渠道和方式也變得多樣化，使得人與人之間的交流更加迅捷和透明。人們在這里不必只閱讀來自一個信息源的消息，不必只說一個話題，不必受編輯、新聞出版機構的控制。網絡使少數人壟斷信息和文化的圣人時代宣告結束了。[2](P50)大數據時代，信息自由一方面是信息流動的路徑由傳統的單線垂直流動轉變為裂變式擴散，信息量爆炸式增長;另一方面是公眾獲取和發布信息的方式簡便多樣，信息在個體之間傳播速度更快且影響范圍更廣。一個信息源就是一個中心，圍繞著這個中心向四周擴散開來，因此治理過程呈“多中心”分布，政府治理突破了傳統的封閉式管理模式，公眾成為治理的參與主體，對政治過程的公正性發揮著重要作用。
(二)大數據時代下善治體現為公正高效
大數據時代，善治體現為政府治理主要集中于提供有效的公共服務以及維護社會的公平正義，而將更多的空間回歸社會和公民，二者對政府回應力提出了更高的要求。一方面，要求政府對公眾的訴求能夠及時有效地回應，避免群體性事件等嚴重影響社會安全的情況出現;另一方面，要求政府能夠主動預測民眾的需求，并為其實現正當訴求創造必要的條件。大數據能夠將“碎片化”信息進行整合，實現高效的政府治理。大數據時代下，政府治理“其目的就是要確保政府是開放的和可以接近的，確保政府具有回應性，以及確保政府工作的目的在于為公民服務以及在政策過程中的各個階段為公民權的行使創造機會”。[3](P76)為了實現這一目標，顯然地，政府回應力還在于政府應對社會轉型時期高度復雜性和高度不確定性因素的能力，并且能夠運用信息化平臺履行政府職責，為社會公眾創造良好的生存和生活環境。因此，大數據時代的政府治理不僅是方式上的變化，更為重要的是治理理念的革新。
(三)大數據時代下善治體現為民主法治
在信息自由流動的基礎上，政府實現公正高效的治理，而民主則起到了制度保障的作用，因此民主是善治的應有之義。盡管歷史上有許多形式的合法性，但在當今世界，合法性唯一真正的來源則是民主。[4](P26)治理理論自產生之日起就具備民主的特征，要求政府轉變觀念，實現與民眾合作追求公共利益最大化。大數據時代，政府治理是在主體多元的前提下，吸引各主體參與治理的過程，并且主體地位是平等的。民主需要法治確定下來并通過法律規定的程序和方式來實現，因此善治呼喚法治。法治堅持“法定職責必須為，法無授權不可為”的原則，政府在治理過程中嚴格按照法定程序履行職責，不得超越職權、濫用職權，而對于社會公眾則是“法無禁止皆可為”，法律沒有禁止的行為只要不侵犯他人的合法權利具有充分的自由，而且公眾可以通過法治途徑維護合法權益以免遭受政府權力的不法侵害。大數據時代，由于人格虛擬化極易引起行為失范，更需要法治規范各個主體的行為，從而使整個社會呈現出有安定有序、包容開放、生動活潑的景象。
二、大數據時代下政府治理機制選擇
政府治理機制的變革是一個漸進的動態過程，是在善治目標的指引下根據時代背景和技術條件進行抉擇的過程，并深深地留下了時代的烙印。要對這些已經經歷或者正在經歷的政府治理機制進行深入分析和考察，歸納影響政府治理機制變革的內部和外部因素，透析政府治理機制選擇的機理，從而構建適應大數據時代政府治理的機制。大數據時代突出的特征是信息流動自由以及政府權威減弱，因而以信息流動機理與政府權力運行機制為視角從主動與被動、互動、聯動角度，旨在確立大數據時代政府治理機制的變革路向。
(一)政府治理主動與被動機制
傳統時期的政府治理是建立在信息資源壟斷的基礎之上的，信息傳播主要從政府內部自上而下以及自下而上層層傳遞的單線流動模式，因而政府治理主要表現為上下級政府之間的關系。圖1中箭頭的粗細表示信息量的大小，箭頭方向表示信息流向，可見信息由基層政府向中央政府流動的過程中在減少，因為各級政府都在對信息進行篩選和加工，因而中央政府收到的往往是經過過濾的信息甚至是虛假信息。在各級政府內部各部門信息交流也不充分，常有多頭領導、政出多門的現象發生。絕大部分橫向溝通都是由所涉及的兩個部門或單位通過面對面、文件對文件的方式來實現的。[5](P195)政府治理的運行機制容易產生權力部門化現象，上下級政府以及政府部門之間形成了獨立的“信息孤島”，降低了行政效率，對外交流機制缺乏，中央政府無法將準確的信息及時傳遞出去，具有一定的神秘性。
在這種政府治理機制之下表現為政府與個人是一種主動與被動的關系，信息與權力垂直流動，政府處于治理的中心地位，社會個人必須接受政府尤其是中央政府所采取的政策或者措施。一方面隨著信息單線流動權力也呈現出單向運行結構，政府對社會的管控十分嚴密，社會空間被擠壓，社會活力無法彰顯。另一方面，在這種模式下，表達訴求的渠道和組織基本處于缺失狀態，政府官員與社會個人的關系十分緊張，并隨時有可能引起社會動蕩，而這根源就在于信息不對稱。大數據時代，每個人都是一個信息源，每個信息源都是一個中心，政府治理已經突破了傳統的主動與被動機制，并打破了政府對信息的壟斷，政府治理過程中“去中心化”趨勢明顯，政府治理開始向扁平化發展。
圖1 主動與被動機制
(二)政府治理互動機制
新媒體的興起，信息爆炸式增長，社會情況也越來越復雜，電子信息技術開始引入政府治理過程。電子政務以及政府上網工程得到重視，信息化時代對于政府治理機制的變革發揮了重要作用。基于電子政務運行模式，政府與公眾、政府與企業、政府與政府之間，通過電子途徑實現了互動。[6](P15)電子政務技術條件下，信息不僅在各級政府間垂直流動，而且與外部環境中的更多主體也具有便捷的溝通機制，信息縱向流動增多。圖2中，各級政府與公民個人、社會團體、企事業單位、專業機構、新聞媒介等的交流渠道多樣化，政府決策開始聽取民眾意見，并接受社會公眾的監督，“網絡問政”成為一種風氣，從而消解了政府權威，以法治和透明為主要標志的服務型政府建設提上日程，“多中心治理”開始形成，激發了社會活力。
然而，這一時期的媒體對信息的分享能力遠遠大于信息整合能力，政府治理機制處于傳統向現代的過渡時期，大量的信息呈“碎片化”狀態存在。作為新鮮事物，公眾并不能理性對待，反而將不滿情緒發布在網絡上以求引起廣泛的同情，社會參與主體具有分散性和多變性。受社會轉型時期外部環境的高度復雜性和高度不確定性以及國外的壓力的影響，網絡情況也變得異常復雜和多變，網絡群體性事件高發，網絡安全體系愈來愈受到重視。在一些決定性的關鍵時刻，最大的危險就在于輕而易舉地達成表面上的共識。[7](P22)過渡時期的政府治理，系統內外信息流動自由，但政府中心地位并沒有完全消除，政府治理的主動權仍然為政府所掌握，政府官員的賢明程度決定著政府治理的成效，但往往卻因追求效率而忽視了公正。另外，政府信息的公開程度仍然受到極大限制，信息不對稱的矛盾仍然存在，政府的公信力受到質疑。公眾在網上表達意見無法保持理性討論的態度，但公眾要求參與治理的要求越來越強烈，而理想的政策不能依托網絡媒體產生。
圖2 互動機制
(三)政府治理聯動機制
大數據以其對信息的整合與分享能力改變了原來的信息傳播機制，社會公眾開始由“原子化”單個的個體逐漸組成一個個利益鏈條和信息群，相互之間的關系越來越緊密，政府治理也必須順應時代的技術條件和發展趨勢進行變革。傳統媒體發揮其社會控制功能的機制之一是利用其傳播優勢對信息進行“議程設置”，創造出一個符合主流社會價值觀的“擬態環境”，并通過此擬態環境對社會成員加以控制。[8]這一時期政府治理是一種互動機制，政府仍然發揮著主導作用，以新媒體為代表的大數據時代正在改變著這一格局，并逐漸過渡到聯動機制。如圖3所示，大數據時代政府治理聯動機制，公民個人、社會團體、企事業單位、專業機構、新聞媒體、政黨等扮演著重要角色，相互之間有充分的信息交流，各個參與主體處于平等地位，政府治理是以公共事務為中心的利益相關者構成的聯動體系，是一種真正的“多中心治理”模式。這一機制的基礎在于信息的自由流動和充分交流，社會各個主體具有獨立的主體地位，各個參與主體與政府是相互監督的關系，政府監督參與主體在法治框架內活動，參與主體監督政府按照法定職責履行職能，公正與效率得到有效平衡，整個社會呈現出寬容祥和的氣象。然而這一機制功能的發揮，仍需要在大數據時代下以法治為導向重新進行建構，發揮各個參與主體的功能，祛除過渡時期政府治理互動機制存在的頑疾，實現信息自由、公正高效、民主法治的善治目標。
圖3 聯動機制
三、大數據時代下政府治理聯動機制的構成
大數據不僅僅是一種信息技術，更是一種思維方式，政府治理聯動機制正是政府回應大數據時代做出的必然選擇。政府治理機制的變革是一個歷史過程，是對時代需要的回應。因此，明晰大數據時代下政府治理聯動機制的構成要素，是完成政府治理機制過渡的前提條件。政府治理聯動機制是在大數據時代善治目標的指引下形成的，因而包含自由、平等、民主、法治等價值理念。聯動機制以公共事務為中心，吸引著相關主體的廣泛參與。而主體之間的地位平等，并且受到法律保障，各個主體形成合作與監督關系，并在各自職責范圍內開展活動和承擔責任。
(一)聯動機制以公共事務為中心聚集相關主體
大數據以其強大的信息整合與分享能力，將與公共事務有關的信息整合起來并發布出去，接收者會根據與其利益相關度做出參與或者不參與以及參與的程度的選擇，并且根據自己的意愿發表意見，從而影響政府治理的進程和效果。政府治理過程中，各個參與主體通過大數據平臺以公共事務為中心進行多方協商和討論，破除了政府中心主義。政府也只是作為參與者對公共事務的治理，社會公眾除了意識到公共事務屬于自己的事務應該參與管理之外，其他的都因沒有利益關系便可置之不理。因此，在議程設置的時候就需要明確參與主體的意愿和偏好，并提供一個相對穩定的平臺以便充分反映這種訴求。對于參與主體區分直接利益相關者與非直接利益相關者，目的在于充分地討論并作出較好的決策及時反饋給政府相關部門，從而保障公共事務管理的效能。
(二)聯動機制中法治保障各主體間的平等關系
政府治理聯動機制本身是一個復雜的多元主體之間的關系，加上大數據的高度復雜性和不確定性，并且隨著公共事務的不同參與主體也在變化，因此需要一個可靠的機制進行保障，確定相互之間的關系。組織存在的生命力在于，成員在對組織作出承諾并接受組織特定規范的同時，仍擁有個人自治和自由。[9](P114)這種生命力需要法治的保障，各個參與主體之間的平等關系也需要法治規范和確認。政府要改變治理理念，建設服務型政府。政府的機構設置以及權力的運行需要受到法治的約束。各個參與主體之間的平等關系，最重要的是要體現在政府與其他參與主體之間的平等關系。對政府權力的必要約束，是保障公民權利實施的關鍵步驟。法治政府就需要政府全面、真實、及時地公開相關信息，確保參與主體在充分獲取信息的基礎上實現對政府的監督，保障各個主體在公共事務的管理過程中地位平等。
(三)聯動機制中各主體職能限于各自職責范圍
在政府治理主動與被動機制中，政府更多的是對社會的干預，因此其承擔的職責也就更多。事實證明，力求建立“全能型政府”的做法，最終會適得其反。從互動機制向聯動機制過渡的過程中，就是要還權于社會，最終建立一個“彈性化政府”，政府更多的在于提高回應力和公信力。政府的任務就是平衡及時決策的需要和參與的需要，同時制定出采納未來參與者提出的相關意見的標準。[10](P70)政府治理聯動機制中，政府主要職能是制定公平的規則以及維護社會的公正，其他參與主體則根據法律的規定在各自的職能范圍內安排自己的活動，并受到法律的保護。大數據時代政府治理聯動機制中各參與主體只有明確各自的職能，才能在對公共事務的管理聯動過程中保證動而不亂，始終有序進行。
(四)聯動機制中各主體行為接受其他主體監督
政府治理聯動機制，是多主體參與治理的治理模式。大數據時代各參與主體具有隱匿性，但也應受到其他主體的監督。政府提供的公共服務的質量需要接受社會公眾的監督，而社會公眾相互之間也是一種合作與監督的關系。一方面他們為了公共事務的有效管理必須與其他主體進行合作，另一方面他們為了避免對方不至于損害自己的權益，必須要對其他主體進行監督，從而維護治理機制的有效運轉以及社會的和諧穩定。政府掌握了足以傷害社會公眾的權力，因此，在整個過程中，最主要的是，社會公眾對政府行為要有有效監督。聯動治理機制的核心在于政府與公眾平等的參與治理，這種平等關系需要法治確定下來，但在具體的運作過程中必然要求社會公眾對政府權力的有效監督，根除權力不受限制而滋生的行政傲慢，保持聯動機制的高效運轉。
四、大數據時代下政府治理聯動機制的進路
大數據時代，政府治理聯動機制的運轉包括公共事務為中心、主體地位平等、法治保障以及相互監督等構成要素。因此，構建一個以善治為目標的聯動治理機制，需要在時代背景下以現有條件為基礎逐步推進。社會轉型時期，傳統社會向現代社會的平穩過渡是亟待解決的難題。全面推進依法治國和推進國家治理體系和治理能力現代化正在深入開展，而社會轉型就在于政府治理機制的變革。政府治理聯動機制的構建，需要以信息自由、公正高效、民主法治為指向，重點從法治精神的確立、公民權利意識的覺醒以及獨立的第三方機構的參與著手實現政府治理機制的變革。
(一)政府信息公開法治化
信息公開是建立透明政府的前提條件，也是大數據時代信息自由的基礎。政府信息公開制度法治化是構建政府治理聯動機制的重要步驟。只有政府信息公開實現有法可依，信息流動才能自由，社會公眾才能在信息掌握上與政府處于平等地位，因此也才會有監督的可能。一種制度，其規范的公開性保證介入者知道對他們互相期望的行為的何種界限以及什么樣的行為是被允許的。[11](P56)現階段而言，我國已有《政府信息公開條例》，但其法律位階不高，而且沒有在大數據時代下來審視政府信息公開的途徑和作用，遠遠無法滿足大數據時代政府治理機制變革的需要以及社會民眾對政府信息公開的訴求。因此，醞釀并制定《政府信息公開法》已經迫在眉睫，對于建立和鞏固大數據時代下政府治理聯動機制都具有重要意義。《政府信息公開法》的制定需要與相關的法律諸如《國家安全法》《保守國家秘密法》等相協調，保障法治的權威和實施，確保政府信息公開的有據、有效、有度，推動政府治理機制的變革。
(二)推進大數據外包發展
大數據外包就是作為一個信息整合平臺，政府與社會公眾作為參與者，將大數據外包于第三方機構進行運營，保障信息自由以及信息真實。大數據外包重要作用在于第三方機構獨立運行、獨立評估、程序公開，從而改變政府主導和控制網絡信息流動的局面。在運用大數據推進政府信息系統協同運行的過程中，要真正實現大數據的價值，還要借助社會中介組織、企業以及公眾的力量，逐步建立“政府引導、社會推動、企業實施、公眾參與”的工作格局。[12]大數據本質上就是信息自由流動，參與的主體都可以成為一個中心，信息從這個中心向四周無限擴散。大數據外包目的在于保障信息自由的前提下實現政府治理聯動機制的公正高效運轉，第三方機構根據法律法規對參與主體進行區分，并在社會公眾與政府之間形成緩沖地帶，一方面代替松散的社會民眾監督政府及時公開信息，另一方面保障社會公眾參與權和知情權。大數據外包的安全保障仍需要從技術和法治方面予以維護，但未來發展的趨勢應進一步積極試點、完善和推廣。
(三)促進公民意識的覺醒
政府治理機制的變革最終依歸是服務社會公眾，聯動機制的形成根本的是公民意識的覺醒。大數據時代公民權利意識已逐步覺醒，公民的自我認識和自我實現也變得更加強烈，在改變傳統的政府治理機制的同時，促進公民主體意識的覺醒，是社會穩定有序的根基，也是善治目標下民主法治之價值所在。任何試圖現代化和民主化的國家，要建構一個有效的國家制度體系，就必須牢牢地守住民主的根本：即國家權力來自人民，人民是國家的主人。[13]大數據時代下，公民獲得信息的渠道增多，尤其是非正規途徑獲取的坊間消息在政府信息公開缺位的情況下極有可能占據輿論的制高點，政府在公眾中的形象將被網絡輿情所淹沒，而對漫無邊際的網絡媒體陷入治理不善的困境，無法提高政府公信力。轉型社會，增添了大數據可能引發社會風險的概率，但應轉變思維，以大數據為基礎積極疏通民意、主動溝通民心、有效回應民愿。另外，政府在對公共事務的管理中應主動與社會民眾合作，并在此過程中傳遞出公共精神和理性包容的態度，從而在全社會形成理性合作地應對公共事務的氛圍。因此，大數據時代下政府治理聯動機制不僅僅是一種治理方式，更是一種思維模式。
大數據時代正在深刻地改變著社會運行狀況，政府治理機制也應適時進行革新。對于傳統的政府治理機制的反思和歸結，找準轉型社會政府治理機制變革的方向，是當前的重要議題。大數據時代下政府治理機制的變革，是在信息自由、公正高效、民主法治的善治目標指導下的一場深刻的革命，是對傳統時期主動與被動治理機制的反思和批判，以更好地面對當前政府治理互動機制的過渡時期，構建高效、健全的政府治理聯動機制。大數據不僅應當被看作是一種撲面而來的技術潮流，更應該被視作是國家的一種主觀欲求或戰略管理的歷史性需求。[14]在明晰大數據時代下政府治理聯動機制的構成要素的基礎上，從信息自由、公正高效、民主法治的價值追求出發提出政府治理聯動機制的具體進路，是時代賦予的重任。然而，政府治理聯動機制的構建是一個漸進的過程，其進程受到社會公眾的意識以及信息技術的水平等因素的影響，仍需要在實踐中敢于創新、不斷完善，從而推動政府治理聯動機制的形成。
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