在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策機制中，除行政、立法和司法等權(quán)力部門之外，智庫、媒體、互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)、公民社會等其他利益攸關(guān)方也扮演著重要角色。智庫在美國政治決策中處于權(quán)力、知識、人才、輿論的樞紐地位，因而在網(wǎng)絡(luò)安全這一跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨部門的新議題中具有獨特的影響力。特別是在奧巴馬政府主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)空間建章立制遭遇重大挫折、推動國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全立法面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)的背景之下，[1]美國智庫加強網(wǎng)絡(luò)安全研究、積極探索解決方案，并通過發(fā)布研究報告、召集研討會、參與國會聽證、舉辦公開活動等方式增加在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策中的影響力。分析和研究美國智庫在網(wǎng)絡(luò)安全政策決策中的作用與特點，不僅有助于全面了解美國網(wǎng)絡(luò)安全決策機制，也有助于更好地恢復(fù)和推動中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的對話與合作，維護雙方乃至全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全發(fā)展。

一、美國智庫在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀

美國智庫將網(wǎng)絡(luò)安全作為研究重點，其在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的研究起步早、影響力大，很多智庫發(fā)布的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的研究報告已成為美國政府決策的重要參照依據(jù)。與此同時，網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域的競爭激烈，各大智庫加大在研究特色上的投入，以此建立和維護自身在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策體系中的影響力。結(jié)合美國智庫的傳統(tǒng)政治傾向及其在網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域的特色，可將美國智庫在網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域劃分為四種不同的導(dǎo)向，即：安全導(dǎo)向、自由導(dǎo)向、國際戰(zhàn)略導(dǎo)向和專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向。這四類不同導(dǎo)向的智庫在政治立場、關(guān)注議題以及與政府的互動方式上都存在著顯著差異，基本構(gòu)成了美國智庫在網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域的概貌。

（一）安全導(dǎo)向類智庫，以戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）和大西洋理事會（Atlantic Council）為代表。戰(zhàn)略與國際研究中心2008年發(fā)布的《致第44屆總統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全報告》成功地影響了美國政府的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，成為奧巴馬執(zhí)政后多個網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。[2]安全導(dǎo)向類智庫在政治傾向上趨于保守，主要關(guān)注安全類議題，如保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、推進網(wǎng)絡(luò)安全立法、提高網(wǎng)絡(luò)進攻與防御能力等，傾向于跟政府合作以增強自身影響力。在對華網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域主要關(guān)注所謂的“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜”和中國網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)能力等方面。這類智庫與以國防部、國家安全局為代表的網(wǎng)絡(luò)政策具體執(zhí)行部門以及博斯·艾倫、“火眼”等網(wǎng)絡(luò)安全承包商關(guān)系密切、互動頻繁，在關(guān)鍵時刻往往能夠為軍事和安全部門背書。比如在索尼影業(yè)被黑客襲擊的問題上，戰(zhàn)略與國際研究中心和大西洋理事會在引導(dǎo)輿論、影響國會等方面，為奧巴馬政府做了大量工作。

2014年11月24日，為了讓索尼影業(yè)取消發(fā)布涉嫌惡意攻擊朝鮮現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人的電影《刺殺金正恩》，一個名為“和平衛(wèi)士”（Guardians of Peace）的黑客組織在網(wǎng)上公布了索尼影業(yè)的內(nèi)部信息、電子郵件，甚至家庭、醫(yī)療等信息，并威脅會采取更多的措施。[3]事件發(fā)生之后，奧巴馬政府面臨著調(diào)查歸因難、判定性質(zhì)難和應(yīng)對措施難等三大困難，并因應(yīng)對不力而受到美國媒體和國會議員的公開指責(zé)。[4]12月1日起，美國智庫開始大舉關(guān)注“索尼影業(yè)”事件，通過舉辦公開討論、接受采訪和撰寫文章等方式，并將所有的討論主題都突出“朝鮮”這個關(guān)鍵詞，引導(dǎo)輿論將關(guān)注點聚焦于朝鮮政體以及如何懲罰朝鮮。它們的灌輸給輿論和公眾造成一種印象，即，朝鮮是攻擊索尼影業(yè)的背后主謀。盡管奧巴馬政府并沒有公布相關(guān)證據(jù)，但通過智庫背書成功對朝鮮進行了缺席審判，并采取了懲罰措施。[5]事后，美國智庫還進行了多輪討論，為政府建言獻策，加速了新版《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》的出臺。行政部門和國會相關(guān)委員會則投桃報李，通過參加智庫組織的公開和閉門會議，增加智庫的影響力。[6]僅從2014年下半年開始，戰(zhàn)略與國際研究中心就先后邀請了白宮網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)助理邁克爾·丹尼爾、國防部助理國務(wù)卿艾瑞克·羅森伯格、國務(wù)院網(wǎng)絡(luò)事務(wù)協(xié)調(diào)員克里斯托弗·佩恩特、海軍第十艦隊（網(wǎng)絡(luò)部隊）司令簡·泰（Jan E。Tighe）以及參眾兩院多名負責(zé)網(wǎng)絡(luò)立法工作的議員參與其主辦的公開活動。[7]

（二）自由導(dǎo)向類智庫，以凱托研究所（CATO Institute）、新美國基金會（New America）和威爾遜中心（Wilson Center）為代表。這類智庫的傳統(tǒng)政治傾向偏向于自由，在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域關(guān)注的議題包括保護公民隱私、互聯(lián)網(wǎng)自由和網(wǎng)絡(luò)人權(quán)，目前已經(jīng)成為影響美國網(wǎng)絡(luò)安全立法的一支重要力量。在對華網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域主要是關(guān)注中國的互聯(lián)網(wǎng)政策和言論自由。當(dāng)前，自由導(dǎo)向類智庫聚焦于研究保護公民隱私和如何對行政部門和立法部門進行監(jiān)督，與負責(zé)大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的國家安全局關(guān)系緊張。“棱鏡門”曝光后，凱托研究所和新美國基金會旗幟鮮明地反對國家安全局的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，要求政府尊重網(wǎng)絡(luò)自由和公民隱私，取消大規(guī)模監(jiān)控。凱托研究所先后舉辦多場公開活動，發(fā)布多份研究報告，并在媒體上聲討奧巴馬政府對大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的縱容，要求對國家安全局進行改革。[8]

自由導(dǎo)向類智庫致力于為民請命，提高民眾對網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注意識。網(wǎng)絡(luò)安全政策牽涉到技術(shù)、法律、產(chǎn)業(yè)等諸多專業(yè)領(lǐng)域，公眾往往不具備相關(guān)的知識背景，難以對政府的網(wǎng)絡(luò)政策進行監(jiān)督。新美國基金會除了發(fā)布研究報告、政策文件等以外，還創(chuàng)造性地設(shè)立了新聞發(fā)布（Press Release）欄目，對政府部門出臺的每一項網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域政策進行跟蹤，以公眾能夠看得懂的方式予以解讀，并且清晰地告訴公眾，其中哪些條款會對他們產(chǎn)生什么樣的影響，促使公眾能夠持續(xù)地關(guān)注相關(guān)議題。[9]新美國基金會的工作公開透明了美國政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的決策過程，將相關(guān)政策的討論、修改、發(fā)布全過程完整地呈現(xiàn)給公眾，促進了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。除了影響公眾之外，自由導(dǎo)向類智庫還善于團結(jié)組織媒體、企業(yè)、行業(yè)、非政府組織和國會議員等力量對政府進行監(jiān)督。[10]2014年底，凱托研究所召開了一場重要的名為《監(jiān)控會議2014》（The Cato Institute Surveillance Conference 2014）的會議，召集了反對大規(guī)模監(jiān)控的企業(yè)代表谷歌總裁施密特，眾議院監(jiān)督與政府改革委員會議員托馬斯·梅西（Thomas Massie），電子前線基金會、美國民眾自由聯(lián)盟等基金會負責(zé)人，《紐約時報》、《華盛頓郵報》等媒體代表，以及國務(wù)院、國家安全局現(xiàn)任和前政要等數(shù)十位嘉賓與會。在會議的結(jié)束環(huán)節(jié)，甚至邀請了遠在莫斯科政治避難的愛德華·斯諾登進行現(xiàn)場連線。整個會議共有近百名來自各界的代表參加，團結(jié)了眾多反對大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的力量，不僅對參會的政府代表形成了強大壓力，也警告奧巴馬政府不要在網(wǎng)絡(luò)安全問題上肆意妄為。[11]

（三）國際戰(zhàn)略導(dǎo)向類智庫，主要以布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）和外交關(guān)系委員會（Council On Foreign Relations）為代表。它們在美國國內(nèi)的政治譜系中偏向于中間，在網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域意識形態(tài)色彩不是特別明顯，關(guān)注的議題主要是美國網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略和國際互聯(lián)網(wǎng)治理和發(fā)展等議題。[12]在對華網(wǎng)絡(luò)安全研究領(lǐng)域重點關(guān)注重大的突發(fā)性網(wǎng)絡(luò)安全事件對中美關(guān)系的影響和中國在國際互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的政策立場。這類智庫與美國國務(wù)院、商務(wù)部等制定和參與網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的部門互動較為頻繁。特別是在“棱鏡門”之后，美國制定全球網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范的努力受到重大挫折，國際戰(zhàn)略導(dǎo)向類智庫加強了與政府部門的互動，旨在幫助政府盡快擺脫困境，增加美國在全球網(wǎng)絡(luò)空間建章立制中的主導(dǎo)權(quán)。[13]2014年韓國釜山的國際電信聯(lián)盟大會結(jié)束后不久，外交關(guān)系委員會就邀請到了美國商務(wù)部負責(zé)通信和信息事務(wù)的助理部長勞倫斯·斯特里格林（Lawrence Strickling）、國務(wù)院負責(zé)國際通信和信息政策的副助理國務(wù)卿丹尼爾·塞普爾維達（Daniel Sepulveda）和國務(wù)院網(wǎng)絡(luò)事務(wù)協(xié)調(diào)員克里斯托弗·佩恩特等負責(zé)美國網(wǎng)絡(luò)安全國際戰(zhàn)略的直接負責(zé)人，共同探討今后國際互聯(lián)網(wǎng)治理的格局，以及中國、巴西、歐盟等國家和國際組織的立場對美國網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的影響。[14]

布魯金斯學(xué)會和外交關(guān)系委員會作為全球頂尖的國際問題研究智庫，往往能夠通過其國際化的視野克服國內(nèi)政治中部門利益沖突導(dǎo)致的困境。美國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間的國際戰(zhàn)略和國內(nèi)戰(zhàn)略存在諸如協(xié)調(diào)不暢、相互沖突的問題，盡管有白宮網(wǎng)絡(luò)安全特別助理和國務(wù)院網(wǎng)絡(luò)事務(wù)協(xié)調(diào)員這樣的機制，但在實際運行中，安全部門、情報部門、司法部門、執(zhí)法部門和商務(wù)部等涉及網(wǎng)絡(luò)安全的部門之間存在著權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難、缺乏有效應(yīng)對策略等困難。國際戰(zhàn)略導(dǎo)向類智庫不僅可以從專業(yè)角度提供解決方案，并且可以超越部門利益和黨派利益，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個層面的戰(zhàn)略。因此，各方都對這類智庫參與網(wǎng)絡(luò)安全決策寄予厚望。外交關(guān)系委員會2013年6月發(fā)布的報告《捍衛(wèi)互聯(lián)網(wǎng)的開放、全球、安全和有韌性》不僅為美國政府制定國際互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略提供了重要參考，也對如何協(xié)調(diào)國際、國內(nèi)戰(zhàn)略，克服部門沖突等問題提出了針對性意見。[15]

（四）專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向類智庫，主要以信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（Information Technology &Innovation Foundation）及其下屬的數(shù)據(jù)創(chuàng)新中心（Center for Data Innovation）為代表。信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會是一家定位為無黨派性質(zhì)的智庫，其政治立場相對客觀，專注于技術(shù)對國家治理和社會變革的促進作用，致力于研究創(chuàng)新、生產(chǎn)力和數(shù)字經(jīng)濟，并向聯(lián)邦以及州政府提供創(chuàng)新經(jīng)濟和驅(qū)動創(chuàng)新、生產(chǎn)力和繁榮所需要的公共政策建議。[16]其在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策體系中主要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，以及大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)對于政府公共服務(wù)的促進等議題。該智庫對中國的研究主要集中在中國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策、ICT（信息通信技術(shù)）投資環(huán)境等領(lǐng)域。[17]與其他類型的智庫一樣，信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會也通過發(fā)表評論、舉辦公開活動和發(fā)布報告來影響美國政府的決策。所不同的是，其研究不受到政治的過多干預(yù)，更加接近企業(yè)和行業(yè)，從而逐漸成為IT企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和政府之間溝通的渠道和橋梁。其出臺的很多研究成果都瞄準(zhǔn)政府所關(guān)注的焦點問題，具有很強的針對性和可操作性，而且不易受美國國內(nèi)黨派政治的阻礙。如其近期發(fā)布的《促進物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的十條建議》、《互聯(lián)網(wǎng)與交通革命》、《美國數(shù)據(jù)貧困問題》等報告被白宮、商務(wù)部、能源部中涉及信息技術(shù)的部門所重視。[18]美國商務(wù)部下屬國家電信和信息管理局（NTIA）作為美國ICT行業(yè)的主管部門，在制定新的政策時經(jīng)常會咨詢信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會的意見。[19]此外，該基金會還經(jīng)常參加國際貿(mào)易委員會、眾議院能源與商務(wù)委員會等機構(gòu)的聽證。在賓夕法尼亞大學(xué)外交政策研究所發(fā)布的2014全球智庫排名中，該智庫被評為全球排名第二的科學(xué)技術(shù)類智庫。[20]

二、美國智庫參與網(wǎng)絡(luò)安全決策體系的特點

美國智庫加強網(wǎng)絡(luò)安全研究的主要目的是要擴大在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策中的影響力并對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。上述四類不同導(dǎo)向的智庫盡管在觀念、議題、立場上不盡相同，但為了達到影響決策的目的，都結(jié)合自身工作特點和研究特色采取了建立平臺、設(shè)置議程和人才交流等做法，以擴大自身在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策體系中的影響力。

第一，重視平臺和品牌建設(shè)，擴大自身影響力。美國智庫盡管知名度已很高，但為了突出自己在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的影響力，很多智庫都建立了新的項目和機構(gòu)專門從事網(wǎng)絡(luò)安全研究。如大西洋理事會推出了“網(wǎng)絡(luò)治國行動”（Cyber State craft Initiative）研究項目，每月都會定期舉辦大型網(wǎng)絡(luò)安全公開活動，討論網(wǎng)絡(luò)安全的最新動態(tài)。[21]新美國基金會成立了開放技術(shù)研究所（Open Technology Institute），并推出“開放技術(shù)研究所評論”（OTI Press）項目，對奧巴馬政府每一項涉及網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的政策進行解讀、評論和反饋，培養(yǎng)民眾關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全政策的意識。東西方研究所（East West Institute）每年在不同國家組織召開網(wǎng)絡(luò)安全峰會（Cyber Security Summit），在全球范圍尋求網(wǎng)絡(luò)安全的最佳實踐和解決方案。[22]網(wǎng)絡(luò)安全峰會自2011年至今已經(jīng)舉辦過4屆，在全球網(wǎng)絡(luò)安全和治理領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。戰(zhàn)略與國際研究中心也將網(wǎng)絡(luò)安全研究從科技項目下面獨立出來，成立了一個新的“戰(zhàn)略科技研究”項目（Strategic Technology Program）。哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院貝爾福研究中心和斯坦福大學(xué)法學(xué)研究所在網(wǎng)絡(luò)安全理論、網(wǎng)絡(luò)法研究等基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域也開展了一系列項目，并吸引來自全球的專家學(xué)者建言獻策。[23]

如果將美國智庫在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的研究做一個比較，上述已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域建立了平臺和品牌的智庫無論是在研究成果還是影響力上都超出了一般“單打獨斗”的智庫。通過平臺和品牌建設(shè)，一方面可以將更多的資源集中到平臺當(dāng)中，有利于智庫在網(wǎng)絡(luò)安全的某一具體研究領(lǐng)域迅速崛起；另一方面可以吸引更多的關(guān)注度，從而增加知名度和影響力。這樣就進一步使得智庫在網(wǎng)絡(luò)安全研究方面進入良性循環(huán)，品牌的認(rèn)知度越高就越容易獲得各種資金的資助，從而可以吸引更多的人才，開展更多的研究項目。

第二，注重議題和議程設(shè)置，掌握政策話語權(quán)。在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域法律和制度缺失的情況下，智庫通過設(shè)置議題和議程對決策的過程和結(jié)果產(chǎn)生了重要影響。美國智庫非常關(guān)注前瞻性、儲備性議題的研究，目前國際上關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全研究的很多熱點議題，美國智庫早在十年前就已經(jīng)開始進行全面的研究。如，布魯金斯學(xué)會、戰(zhàn)略與國際研究中心、蘭德公司、新美國安全中心自1996年開始就對網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、全球供應(yīng)鏈、網(wǎng)絡(luò)隱私保護等議題展開了研究。[24]一些在目前看來很前沿的議題如云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等，美國各大智庫早在五年前就已經(jīng)發(fā)布了一系列有影響力的研究報告。2010年開始，信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會就向美國政府呼吁采取國家政策支持云計算發(fā)展。[25]除了關(guān)注議題設(shè)置，智庫還力求處于議程的中心地位，通過邀請政府官員、國會議員、媒體記者、行業(yè)領(lǐng)袖參加智庫主辦的各種公開活動、學(xué)術(shù)會議、閉門會議和網(wǎng)絡(luò)安全峰會等方式，突出智庫的平臺作用，加強智庫的議程設(shè)置能力。同時，智庫也通過參加政府咨詢、國會聽證等方式直接參與網(wǎng)絡(luò)安全決策，進一步加強自身的影響力。[26]通過這種互動方式，美國網(wǎng)絡(luò)安全決策已經(jīng)形成一種制度性安排，即在重大網(wǎng)絡(luò)安全問題決策和突發(fā)性網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)對的過程中，智庫是商討應(yīng)對策略和提供解決方案的主要場所，其提出的具有創(chuàng)造性和戰(zhàn)略性的觀點越來越多地被政府采用。同時，也有更多智庫學(xué)者直接參與到?jīng)Q策當(dāng)中。

由于議題和議程設(shè)置能力不斷增強，美國智庫逐漸成為了專業(yè)知識生產(chǎn)、公共政策討論和信息交流的中心，特別是在一些關(guān)鍵事件的處理中，智庫發(fā)揮了獨特的作用。如2015年奧巴馬政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域最重要的任務(wù)是要推進“網(wǎng)絡(luò)安全信息共享法案2014”（Cyber security Information Sharing Act 2014）通過參眾兩院的投票成為聯(lián)邦法律，但目前國會與行政部門在網(wǎng)絡(luò)安全和保護民眾隱私、表達自由之間存在重要分歧，并且遭到輿論和非政府組織的強烈反對。上一版本的“網(wǎng)絡(luò)情報共享與保護法案”（Cyber Intelligence Sharing and Protection Act）就是由于沒有得到國會的廣泛支持，最終沒能通過參議院的表決。戰(zhàn)略與國際研究中心在關(guān)鍵時刻發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)威脅共享——給國會和行政部門的建議》報告[27]，并同時邀請到麥克爾·丹尼爾和參議院情報委員會戴維·格蘭尼斯議員同時出席同一主題的研討。[28]此舉表明，美國智庫不僅通過提供專業(yè)知識和引導(dǎo)輿論為政府的政策開路，并依靠強大的議題和議程設(shè)置能力，成為彌合分歧、聯(lián)結(jié)國會和行政部門的紐帶。在每一個網(wǎng)絡(luò)安全決策的重要關(guān)頭，美國智庫總是把握到最核心的議題，并且能夠為決策提供具有實質(zhì)意義的解決方案。

第三，注重人才交流機制建設(shè)，緊密聯(lián)系決策部門。得益于“旋轉(zhuǎn)門”制度，美國智庫從事網(wǎng)絡(luò)安全研究的高級研究人員大多擁有長期在行政、軍隊和國會等網(wǎng)絡(luò)安全決策部門工作的經(jīng)歷。“旋轉(zhuǎn)門”機制是在兩黨體制下，美國政府、智庫、學(xué)術(shù)界、企業(yè)之間存在的人員轉(zhuǎn)換機制。在網(wǎng)絡(luò)安全這一跨專業(yè)、跨部門和跨議題的新領(lǐng)域中，智庫更加重視與政府、國會、企業(yè)之間進行人才交流。一方面，智庫不斷地向行政部門、國會輸送大量的中高級官員。具有代表性的是原哈佛大學(xué)貝爾福研究中心執(zhí)行主任、網(wǎng)絡(luò)問題專家艾瑞克·羅森伯格調(diào)任國防部，并于2014年9月被任命為負責(zé)網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的助理國防部長。另一方面，也有大量參與網(wǎng)絡(luò)安全決策的政府工作人員、軍官，以及企業(yè)高級管理人員進入智庫工作。國防部負責(zé)戰(zhàn)略與力量發(fā)展的原助理國防部長幫辦丹尼爾·崔轉(zhuǎn)任大西洋理事會布倫特·思考羅夫特國際安全中心負責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)的副主任。“斯諾登”事件后，網(wǎng)絡(luò)安全成為奧巴馬政府的優(yōu)先議程，智庫與行政部門之間的人員交流越來越頻繁。此外，智庫還通過設(shè)置非常駐研究員（Non-resident Research Fellow）和兼職研究員（Adjunct Research Fellow）等職位，邀請很多咨詢公司、防務(wù)承包商、媒體以及大學(xué)的專業(yè)人士加入智庫隊伍。這些人曾長期處于網(wǎng)絡(luò)安全決策圈核心地位，其中很多原本就是政府的高層決策人員。如原國防部負責(zé)網(wǎng)絡(luò)政策的助理國防部長幫辦鮑勃·巴特勒（Bob Butler），離職后在擔(dān)任防務(wù)戰(zhàn)略公司夏特夫集團（Chertoff Group）高級分析人員的同時，也兼任新美國安全中心的研究人員。[29]

人員的雙向轉(zhuǎn)換交流，一方面使得智庫網(wǎng)絡(luò)安全研究人員在成為政府工作人員后可以將前期研究成果轉(zhuǎn)化為實際政策，幫助政府提高決策的戰(zhàn)略性和全局性；另一方面也可以把政府部門在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的相關(guān)決策信息傳遞給智庫，使智庫的研究能夠跟上政策的最新調(diào)整，抓住核心議題。隨著人員的流動，大量有形和無形資源被帶入智庫之中，穩(wěn)固了智庫在美國網(wǎng)絡(luò)安全決策體系中的地位。值得一提的是，白宮、國防部、情報部門和商務(wù)部正在從智庫從事網(wǎng)絡(luò)安全研究的青年學(xué)者中選拔大量人才充實一線政策制定和調(diào)研隊伍，甚至還為其中一些特別優(yōu)秀人才創(chuàng)立了專門的網(wǎng)絡(luò)專家職位。

三、美國智庫對華網(wǎng)絡(luò)安全研究與合作現(xiàn)狀

在網(wǎng)絡(luò)空間建章立制的大背景下，中美作為最大的信息發(fā)展中國家和信息發(fā)達國家，在全球?qū)用娴木W(wǎng)絡(luò)空間治理和雙邊層面網(wǎng)絡(luò)外交中的沖突與合作難以避免。因此在美國網(wǎng)絡(luò)安全國際戰(zhàn)略中，中國因素是重要的政策考量依據(jù)。研究中國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，為美國政府提供政策建議，美國智庫深度參與美國對華網(wǎng)絡(luò)外交決策，并在其中發(fā)揮越來越重要的作用。[30]無論是在炒作所謂“中國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜”還是“起訴中國軍官”等事件中，背后都有美國智庫的身影。本文提到的四類導(dǎo)向智庫當(dāng)中，安全導(dǎo)向類和戰(zhàn)略導(dǎo)向類智庫對華網(wǎng)絡(luò)安全研究最早，介入程度最深；自由導(dǎo)向類智庫主要精力放在關(guān)注國內(nèi)議題，但隨著形勢的發(fā)展，今后有可能在網(wǎng)絡(luò)自由、網(wǎng)絡(luò)人權(quán)等領(lǐng)域成為影響美國對華網(wǎng)絡(luò)外交的重要力量；專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向類智庫對華網(wǎng)絡(luò)安全研究較少，但對話合作潛力最大。美國智庫對中國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的研究大致經(jīng)歷了警示、炒作－深入研究－尋求對話三個階段。

美國智庫在對華網(wǎng)絡(luò)安全研究初期主要是發(fā)出威脅預(yù)警，提醒美國政府關(guān)注與中國相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全問題。早在網(wǎng)絡(luò)安全還沒有成為中美兩國政府間對話內(nèi)容時，美國智庫就已經(jīng)開始對中國網(wǎng)絡(luò)安全政策、網(wǎng)絡(luò)軍事力量發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)保護等內(nèi)容的研究。[31]這些早期的研究成果一方面給美國政府提供了非常有價值的參考信息，另一方面也為今后的研究進行了大量的知識儲備。2013年初曼迪昂特公司（Mandiant）發(fā)布《高級可持續(xù)性威脅：揭露中國網(wǎng)絡(luò)間諜部隊》報告，拉開了美國智庫炒作中國網(wǎng)絡(luò)威脅的序幕。[32]報告出臺不久，美國政府領(lǐng)導(dǎo)紛紛在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域公開指責(zé)中國。隨后美國智庫一擁而上，在非常短的時間里出臺了一系列研究報告，從不同的角度坐實對中國的“指控”。戰(zhàn)略與國際研究中心在事件不久后整理發(fā)布了《中國發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)事件》，將媒體對中國網(wǎng)絡(luò)黑客的報道系統(tǒng)整理成冊；隨后又發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)犯罪和經(jīng)濟間諜對經(jīng)濟的影響》報告，炒作所謂“中國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜”對美國經(jīng)濟造成的影響。此后美國智庫的網(wǎng)絡(luò)安全研究中，基本上都要增設(shè)一章關(guān)于中國網(wǎng)絡(luò)威脅的內(nèi)容。更多的智庫學(xué)者通過國會聽證和在媒體上發(fā)表評論的方式，渲染所謂“中國經(jīng)濟間諜”對美國網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟安全乃至國家安全造成的危害。智庫的炒作直接影響了美國公眾對中國網(wǎng)絡(luò)安全政策的認(rèn)知，使得中美網(wǎng)絡(luò)外交迅速陷入困境。

美國智庫一方面遵循“中國威脅論”的邏輯，通過制造議題來掌握話語權(quán)，同時也會根據(jù)美國政府國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)政策的調(diào)整，適時發(fā)布相應(yīng)研究成果予以配合。美國政府在推進網(wǎng)絡(luò)安全立法上受到了國會、企業(yè)和民眾的強烈抵制，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的幾部立法都沒能通過國會表決。通過智庫來炒作、夸大中國的網(wǎng)絡(luò)威脅，迫使國會、企業(yè)和媒體遵循行政部門的政策指示，可視為奧巴馬政府推進網(wǎng)絡(luò)安全立法工作的手段之一。在經(jīng)歷長達半年對中國網(wǎng)絡(luò)威脅的炒作之后，智庫的研究紛紛轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)安全立法，發(fā)布了一系列諸如《加強公私合作保護網(wǎng)絡(luò)安全》的報告，呼吁國會、民眾支持行政部門的網(wǎng)絡(luò)立法。近來，奧巴馬政府又開始啟動網(wǎng)絡(luò)安全立法工作，這一次智庫炒作的威脅名單上又增加了因“索尼影業(yè)”事件而被卷入的朝鮮。由此可見，美國智庫炒作中國的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，還有一層意義就是要為國內(nèi)政策調(diào)整做鋪墊。

隨著中國因素在美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略中重要性的不斷上升，美國智庫對中國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的研究也在不斷走向深入。智庫通過自身的知識儲備和研究積累，對中國的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)政策和網(wǎng)絡(luò)安全決策體制開展深入研究，并在中國網(wǎng)絡(luò)軍事力量、互聯(lián)網(wǎng)政策、網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略等領(lǐng)域出版了諸多基礎(chǔ)性研究報告和綜合性出版物。[33]隨著研究的不斷深入，美國智庫在對華網(wǎng)絡(luò)安全決策體制中的話語權(quán)也在增長，特別是在針對突發(fā)性網(wǎng)絡(luò)安全事件上。如“索尼影業(yè)”和“中國加強網(wǎng)絡(luò)設(shè)備審查”等事件中，美國智庫及時發(fā)布了一系列較有深度的報告，向美國政府提供政策建議。很多智庫的專家受邀出席了行政部門的內(nèi)部會議和國會在相關(guān)領(lǐng)域的聽證。當(dāng)然，美國智庫對華研究也存在著一系列的不足，包括研究水平參差不齊、容易受意識形態(tài)和利益集團左右、很多研究缺乏客觀性和獨立性。此外，大多數(shù)智庫的研究者在研究方法上采取研究美國決策體制那一套來研究中國的網(wǎng)絡(luò)安全政策和決策體制，缺乏對中國國情的認(rèn)識，導(dǎo)致很多研究僅僅是泛泛而談，研究邏輯過于簡單，預(yù)設(shè)研究結(jié)果等現(xiàn)象時有發(fā)生。

最后，美國智庫重視與中國智庫開展學(xué)術(shù)交流、“二軌對話”、聯(lián)合研究等合作，這不僅有助于美國智庫更好地研究中國相關(guān)網(wǎng)絡(luò)政策，也是美國智庫向外投射影響力的重要部分。更重要的是，盡管中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域有很多沖突，但合作依舊是主流和長期目標(biāo)。目前由兩國智庫開展、有一定影響力的機制主要是美國戰(zhàn)略與國際研究中心與中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院自2009年啟動的機制性網(wǎng)絡(luò)安全二軌對話。該對話至今已經(jīng)舉辦過9屆，從公布的會議議程來看，對話在很多領(lǐng)域具有前瞻性和現(xiàn)實性。如對話自2009年就開始討論國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為規(guī)范，加強中美在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和建立互信措施等領(lǐng)域的合作，即使從目前看，上述議題依舊是中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的核心議題。[34]從與會人員名單來看，兩國負責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全部門及負責(zé)人幾乎悉數(shù)出席了會議。對話促進了中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作交流，同時也為中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組中斷后保持雙方交流提供了渠道。此外，由中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會和美國微軟公司發(fā)起的“中美互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)論壇”對于幫助雙方政府尋求共識、推進在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪層面的務(wù)實合作起到了重要作用。兩國負責(zé)制定網(wǎng)絡(luò)安全政策的最高官員不僅出席了論壇，而且在論壇上發(fā)表了重要演講，就一些關(guān)鍵問題交流看法，推動合作。[35]美國東西方研究所和中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會主辦的“網(wǎng)絡(luò)安全二軌對話”促進了兩國負責(zé)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)安全的政府主管部門及相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、企業(yè)的交流合作。在2013年的會議上還發(fā)布了《真誠溝通務(wù)實合作，共同抵制黑客攻擊活動》的報告，對加強中美網(wǎng)絡(luò)安全互信、開展務(wù)實合作、共同提升網(wǎng)絡(luò)空間安全提出了具體、務(wù)實的建議。[36]

但同時也必須看到，在“二軌對話”層面，中美智庫現(xiàn)有的合作遠遠落后于現(xiàn)實的需求。一方面，雙方的對話更多還處于政策信息交流層面，對影響和引領(lǐng)兩國網(wǎng)絡(luò)外交作用有限，特別是缺乏推動兩國政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域合作的研究成果；另一方面，在前文提到的四大導(dǎo)向類智庫當(dāng)中，安全導(dǎo)向和國際戰(zhàn)略導(dǎo)向類智庫與中國智庫的合作較深，而專業(yè)技術(shù)導(dǎo)向和自由導(dǎo)向類智庫同中國智庫之間的合作還處于起步階段。此外，在一些與網(wǎng)絡(luò)安全息息相關(guān)的重要領(lǐng)域如互聯(lián)網(wǎng)治理機制、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡(luò)文化、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等尚未建立起相應(yīng)的對話機制。受所謂“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜”和“大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控”等網(wǎng)絡(luò)安全議題的影響，中美在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域很多合作潛力沒有發(fā)揮出來。中美兩國智庫可以進一步促進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)合作，打造一批標(biāo)志性的合作項目，引領(lǐng)中美網(wǎng)絡(luò)外交走向。特別是兩國專業(yè)技術(shù)類智庫、行業(yè)組織可聯(lián)合開展大數(shù)據(jù)對改善政府管理能力、促進醫(yī)療改革、治理環(huán)境污染、保障能源安全、全球供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域的研究合作，以及研究如何推動兩國政府在消減數(shù)字鴻溝、數(shù)字貧困，推動偏遠地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域展開合作。