2015年7月6日，全國人大常委會法制工作委員會將第十二屆全國人大常委會第十五次會議初審通過的《中華人民共和國網絡安全法（草案）》（以下簡稱為《草案》）在中國人大網上全文對外公布，向社會公開征求修改意見與完善建議。這是中華人民共和國出臺的第一部針對網絡空間安全的專門立法，此舉隨即引起了海內外的高度關注和廣泛討論。《草案》作為中國在網絡安全立法領域跨出的具有歷史性意義的一大步，其在一些關鍵節點上的嶄新探索值得我們細細玩味，而最吸睛之處莫過于“凸顯一個中心理念，兼顧兩個大局考量”。
聚焦網絡空間安全，宣示“網絡空間主權”理念
自20世紀90年代以來，隨著計算機技術的發展和互聯網的普及，人類的政治、經濟、軍事、文化等社會生活和生產活動越來越依賴于計算機網絡，似乎無跡可尋卻又無處不在的“網絡空間”日漸成為國家之間競相角逐的“焦點”所在。網絡空間已逐步發展為與一國的陸、海、空、天四維并列的“第五疆域”，大到國家金融、教育、軍事、交通、能源、電力、傳媒、電信系統，小到個人郵件、銀行賬戶、投資理財、網上交易系統都屬于網絡空間的廣闊范疇。網絡空間相互連接的全球信息基礎設施已經成為國際社會政治經濟運行的重要基礎，互聯網早已不只是局限于一個純粹的網絡技術系統的概念，而是同時兼具經濟聯系的紐帶、文化傳播的媒介、社會運行管理的方式以及國家間軟硬實力比拼的戰場等遠遠超出網絡本身的特殊意義。而當網絡病毒、網絡黑客、網絡犯罪乃至網絡戰爭等這些語匯越來越緊密地關乎到公眾權益與國家利益之時，網絡空間安全也繼軍事安全、政治安全、經濟安全、文化安全等之后成為國家安全又一新的制高點與承載體。相較于美、歐、日等“網絡發達國家”，身為“網絡發展中國家”的中國在網絡空間安全領域的境況并不容樂觀。2013年6月由斯諾登抖開的“棱鏡”（PRISM）折射出中國乃是飽受網絡侵襲的一大“重災區”，某些國家的霸道行徑極大地損害了中國在網絡空間里的國家利益和主權尊嚴。
世界各國政府越來越重視網絡空間的這一戰略“新高地”，體量日增的中國也越來越有意識和意愿去維護網絡空間安全、拓展網絡空間利益。正是在這樣的背景之下，《草案》第一條即明確將“維護網絡空間主權和國家安全”作為其立法宗旨之一，而此前已于7月1日頒布施行的《中華人民共和國國家安全法》中亦鄭重提出要“維護國家網絡空間主權、安全和發展利益”。一般來說，傳統的主權（sovereignty）理念是以領土這一現實的物理區隔為基礎的，具有明確的領土邊界，表現為對內最高權和對外獨立權。故而“網絡空間主權”可以視作傳統國家主權在網絡世界的一種自然延伸，對內體現為國家對其領土范圍內的信息主體、信息活動和信息設備等具有管轄權；對外則體現為國家獨立參與網絡空間的信息活動、不受他國干涉以及在本國遭到外部網絡入侵時擁有自衛反擊的權力等。對此，《草案》第二條強調“在中華人民共和國境內建設、運營、維護和使用網絡，以及網絡安全的監督管理，適用本法”，而第三十一條則要求“關鍵信息基礎設施的運營者應當在中華人民共和國境內存儲在運營中收集和產生的公民個人信息等重要數據；因業務需要，確需在境外存儲或者向境外的組織或者個人提供的，應當按照國家網信部門會同國務院有關部門制定的辦法進行安全評估”。客觀來看，這些原則性規定并沒有超過一個主權國家行使其正當權力的合理范疇，彰顯出中國政府積極主張并力主捍衛的“網絡空間主權”理念。
倡導網絡空間國際合作，推動構建網絡空間全球治理新秩序
不同于陸、海、空、天等自然存在的現實空間，全球關鍵信息基礎設施、復雜信息系統、智能終端設備互聯互通，幾十億網民的思想交流溝通，無數個公私組織機構協同創新，共同筑就了一個不斷擴展、全面交互的虛擬世界。不單如此，網絡空間還將諸如互聯網、電信網、電力網以及新興的物聯網等幾乎所有與信息系統相關的領域都整合了進來，這使得在網絡空間中極易產生各式各樣的“外溢”現象，即當網絡空間的某一角落掀起了小小的漣漪，波紋很可能會迅速擴散至網絡空間的其他角落，進而不斷傳導構建起一個基本完整的因果鏈條，最終誘發生成攪動整個網絡空間的“蝴蝶效應”。網絡與生俱來的種種兩面性早已受到各國政府以及相關國際組織的高度重視，對網絡空間進行合理高效的全球治理因之成為一種普遍訴求與共同期待。然而事實上，作為一個全球開放互聯的龐大體系，網絡空間并不存在任何如界石界碑般清晰可辨的國家邊界，任何一個國家政府也無力獨自對其進行足夠有效的管理。無論是從法律、政策還是實踐的角度來看，網絡空間截至目前依然是一個基本處于無政府狀態的全球公域（global commons），當今網絡空間全球治理格局如同冷戰結束以來的國際格局一樣正處于互構、整合之中。網絡空間的國際無政府狀態又反過來建構著各種國際行為體在網絡空間中的全球治理實踐，由此造就了除在某些敏感性不那么高的領域實現了較低層次的國際合作之外，更深層次的國際交流與合作通常是裹足不前。網絡空間成為各國權力斗爭與利益博弈的重要戰場，網絡空間全球治理也從一個單純技術問題躍升為大國政治博弈的新靶標。相比廣大發展中國家，以美國為首的發達國家憑借其在全球化、信息化進程中所占據的領先優勢，在很大程度上也主導著網絡空間全球治理的方向，這種不合理的制度安排從一個側面反映了二戰結束之后特別是冷戰結束以來國際政治權力分配不均的現實。
根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2015年7月最新發布的第36次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2015年6月底，中國網民規模達到6.68億，互聯網普及率為48.8%；與此同時，中國手機網民規模達5.94億，網民中使用手機上網的人群占比高達88.9%。無論是從網民規模、互聯網普及率還是從其他網絡經濟市場指標來看，中國無疑都算得上是一個名副其實的“網絡大國”。因此，缺少中國參與的網絡空間全球治理必然是不完整的。《草案》第五條提出中國要“積極開展網絡空間治理、網絡技術研發和標準制定、打擊網絡違法犯罪等方面的國際交流與合作，推動構建和平、安全、開放、合作的網絡空間”的主張，倡導國際社會通過在網絡空間安全標準、技術、法規、應急反應機制等方面的深層合作交流，共同推進網絡空間國際法律法規的制定、國際監督機制的產生以及全球制裁方案的形成，最終推動網絡空間全球治理新秩序的建立。這既闡明了中國參與網絡空間全球治理規則制定的基本立場和堅定意志，有助于以此來提升中國在網絡空間全球治理領域中的能見度與話語權；又凸顯了一個負責任大國的良好形象和清新風貌，有助于與廣大網絡發展中國家一道共同規制某些網絡超級大國的單邊主義行徑。
統籌網絡安全國內各方，維護網絡安全穩定大局
中國的網絡安全建設起步于20世紀90年代初，經過二十余年的摸索與積累，中國先后出臺的一大批法律、行政法規、地方性法規、規章以及各種規范性文件中均有不少涉及網絡安全的相關條款。不過就整體而言，中國網絡立法力度不夠、立法層次偏低，多為“管理辦法”、“管理條例”或“司法解釋”等，大多仍停留在部門規章的層面上，而在全國人大和國務院層面上的網絡立法還相對薄弱，出現這一狀況有其復雜的客觀原因。多年來中國網絡安全相關領域的建設和管理工作高度分散于部委、軍隊、科研院所等多個各有側重而又互不隸屬的職能機構之中，條塊分割、政出多門，長此以往逐漸固化形成了一種“九龍治網”的沉疴頑疾。此次《草案》的出臺正是中央政府旨在協調攸關各方、扭轉治理亂象的一種努力，而其內容本身也從一個側面反映出了這一意圖，如多個條款中出現了“國家網信部門和有關部門”、“國務院工業和信息化、公安部門和其他有關部門”、“國務院通信、廣播電視、能源、交通、水利、金融等行業的主管部門和國務院其他有關部門”以及“有關主管部門”等提法。藉由國家互聯網信息辦公室這一高層級機構來統籌協調網絡安全國內各方，力求使其做到各安其位、上下一盤棋。
與此同時，當前中國正處于經濟轉軌、社會轉型、觀念轉變的特殊歷史時期，各種群體性矛盾集中涌現，新型網絡犯罪層出不窮，國際恐怖主義威脅也開始出現“網絡恐怖主義”變種。在此情形下，第二十三條中“偵查機關??可以要求網絡運營者提供必要的支持與協助”、第四十三條中“國家網信部門和有關部門??應當通知有關機構采取技術措施和其他必要措施阻斷信息傳播”以及第五十條中“國務院或者省、自治區、直轄市人民政府??可以在部分地區對網絡通信采取限制等臨時措施”等條款在一定程度上加大了對強力部門的賦權，因之被戲稱為中國版的“愛國者法案”。這些斷然舉措在處置某些可能危及國家安全利益或人民生命財產安全的重大突發狀況如恐怖主義事件時，能使危險最大程度地被限制在可控范圍之內而不至于引起更大規模的恐慌擴散效應，這有著很強的現實針對性，從一個側面極好地體現了立法“從實踐中來，又反過來繼續規范指導實踐”的問題導向。值得一提的是，對于外界擔心這些網絡應急管制措施有被濫用的危險，《草案》中對于這些“非常權力”的行使也附有相當嚴格的前提限定，如必須是涉及“維護國家安全”或“處置重大突發社會安全事件”，且須得“依照法律規定”或“經國務院批準”，并非如某些人所臆想的那樣有關部門可以“隨心所欲、恣意妄為”。
綜而觀之，《草案》通篇凸顯出了“網絡空間主權”這一中心理念，同時兼顧到了網絡空間全球治理新秩序的構建與網絡安全穩定新常態的維護這國際、國內兩個大局。當然，由于《草案》目前尚只是初審通過的未定稿，故而在立法體例、邏輯架構、規范用語等不少方面仍然顯得有些粗糙龐雜，有待后續進一步雕琢打磨的空間還很大。進而言之，“網事并不如煙”，我們也不應該不切實際地指望單憑這樣一部網絡大法的出臺，就能一勞永逸地解決中國所面臨的各種國際國內網絡難題。不過縱是如此，從“無憑可據”到“有法可依”，中國第一部《網絡安全法》的萌芽、胎動、降生、發育、成熟，這一艱辛而又輝煌的求索歷程已足以讓我們深感振奮與倍加期許。
京公網安備 11010502049343號