據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年底，國(guó)內(nèi)各類(lèi)試點(diǎn)智慧城市建設(shè)的城市超過(guò)400個(gè)，其中涵蓋100%的副省級(jí)及以上城市(19個(gè))、89%的地級(jí)市(245個(gè))、47%的縣級(jí)市(173個(gè))，其他準(zhǔn)備開(kāi)展智慧城市建設(shè)或有類(lèi)似規(guī)劃的城市超過(guò)300個(gè)。根據(jù)現(xiàn)有智慧城市投資規(guī)模及建設(shè)周期，預(yù)計(jì)未來(lái)5年內(nèi)中國(guó)智慧城市投資規(guī)模將超過(guò)2萬(wàn)億元。如此大規(guī)模的投資規(guī)模，在當(dāng)前地方政府負(fù)債及經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，僅依靠地方政府將很難推進(jìn)，而PPP模式通過(guò)政府和社會(huì)資本的合作，發(fā)揮社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)，可以加快地方智慧城市規(guī)劃的快速落地。根據(jù)財(cái)政部已發(fā)布的三批國(guó)家PPP示范項(xiàng)目，目前已有20余個(gè)智慧城市PPP項(xiàng)目，而且此類(lèi)PPP項(xiàng)目的數(shù)量正成幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。筆者近期提供咨詢(xún)的項(xiàng)目中，智慧城市項(xiàng)目幾乎占據(jù)半壁江山，項(xiàng)目分別位于山東、寧夏、云南、等地，涉及的領(lǐng)域包括智慧交通、智慧城管、智慧教育等。我們可以看到，智慧城市的春天已經(jīng)來(lái)臨，而作為PPP的投資人，你們準(zhǔn)備好了嗎?

一智慧城市基本介紹

1.智慧城市的概念及目標(biāo)

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改高技〔2014〕1770號(hào))，智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。該指導(dǎo)意見(jiàn)提出到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，聚集和輻射帶動(dòng)作用大幅增強(qiáng)，綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯提高，在保障和改善民生服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全等方面取得顯著成效。具體建設(shè)目標(biāo)如下：

公共服務(wù)便捷化。基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工及其隨遷家屬的信息服務(wù)體系，公眾獲取基本公共服務(wù)更加方便、及時(shí)、高效。

城市管理精細(xì)化。實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的數(shù)字化、精準(zhǔn)化水平大幅提升，推動(dòng)政府行政效能和城市管理水平大幅提升。

生活環(huán)境宜居化。居民生活數(shù)字化水平顯著提高，水、大氣、噪聲、土壤和自然植被環(huán)境智能監(jiān)測(cè)體系和污染物排放、能源消耗在線(xiàn)防控體系基本建成。

基礎(chǔ)設(shè)施智能化。寬帶、融合、安全、泛在的下一代信息基礎(chǔ)設(shè)施基本建成。電力、燃?xì)狻⒔煌ā⑺畡?wù)、物流等公用基礎(chǔ)設(shè)施的智能化水平大幅提升，運(yùn)行管理實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、協(xié)同化、一體化。

網(wǎng)絡(luò)安全長(zhǎng)效化。城市網(wǎng)絡(luò)安全保障體系和管理制度基本建立，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和要害信息系統(tǒng)安全可控，重要信息資源安全得到切實(shí)保障，居民、企業(yè)和政府的信息得到有效保護(hù)。

2.智慧城市建設(shè)內(nèi)容

一般來(lái)說(shuō)，智慧城市項(xiàng)目包括如下模塊：數(shù)據(jù)中心、信息安全、云平臺(tái)、移動(dòng)市民中心、運(yùn)營(yíng)中心和城區(qū)WIFI覆蓋等基礎(chǔ)模塊;以及智慧政務(wù)、智慧城管、智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧旅游、智慧社區(qū)、智慧環(huán)保、智慧交通、智慧食藥監(jiān)管、智慧安監(jiān)、智慧農(nóng)業(yè)、智慧礦山、平安城市、智慧航港、智慧司法等拓展模塊。

根據(jù)目前PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)智慧城市項(xiàng)目可以是包括多個(gè)模塊，比如前述模塊的全部或部分;當(dāng)然，也有地方政府只拿出其中的一個(gè)模塊推行PPP模式，比如筆者近期提供咨詢(xún)服務(wù)的智慧城管、智慧交通、智慧停車(chē)、智慧教育項(xiàng)目等。

3.智慧城市在我國(guó)的發(fā)展

近些年，智慧城市在國(guó)內(nèi)經(jīng)歷了從概念產(chǎn)生到市場(chǎng)形成的跨越式發(fā)展： 2011年，三大運(yùn)營(yíng)商在國(guó)內(nèi)320多個(gè)城市與地方政府洽談智慧城市;2012年，住建部《國(guó)家智慧城市試點(diǎn)暫行管理辦法》出臺(tái);2013年，住建部公布兩批智慧城市試點(diǎn)，共計(jì)193個(gè)城市入選;2014年，八部委(國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和交通運(yùn)輸部)制定并發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改高技〔2014〕1770號(hào));2015年，住建部公布第三批智慧城市試點(diǎn)，累計(jì)273個(gè)城市列入國(guó)家智慧試點(diǎn)。

二智慧城市項(xiàng)目采用PPP模式的可行性

智慧城市PPP模式是指引入社會(huì)資本方投資PPP項(xiàng)目，依法將智慧城市項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予社會(huì)資本方。中標(biāo)社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，以一體化方式為智慧城市項(xiàng)目進(jìn)行投融資、勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等，并通過(guò)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助等方式獲得收益。

1. 智慧城市推行PPP模式具有明確政策依據(jù)

2014年11月，國(guó)務(wù)院于發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))，明確規(guī)定“鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度。通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。根據(jù)上述規(guī)定，本項(xiàng)目采用PPP模式引入社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，符合國(guó)家政策規(guī)定。

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委等國(guó)家八部委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改高技〔2014〕1770號(hào))，明確鼓勵(lì)實(shí)行“智慧城市+PPP”模式，規(guī)定如下：“城市人民政府要建立規(guī)范的投融資機(jī)制，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與智慧城市建設(shè)。”

2.智慧城市推行PPP模式有成功的示范案例

從實(shí)踐中來(lái)看，各地均有智慧城市PPP模式的實(shí)踐操作。從國(guó)家示范項(xiàng)目來(lái)看，財(cái)政部共三批示范項(xiàng)目，包括了約20個(gè)智慧城市領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，如山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目、合肥高新區(qū)智慧城市管理運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目，本所曾作為政府方的法律顧問(wèn)全程參與了第三批示范項(xiàng)目山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目、山東五蓮智慧城市項(xiàng)目等多個(gè)智慧城市領(lǐng)域項(xiàng)目，上述項(xiàng)目均已成功簽約落地，目前正在緊鑼密鼓的建設(shè)過(guò)程中。

3.智慧城市項(xiàng)目采用PPP模式具有明顯的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)

首先，可獲得各級(jí)政府資金的優(yōu)先支持。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，若智慧城市項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施，將獲得各級(jí)政府資金的優(yōu)先支持。

其次，有利于智慧城市項(xiàng)目的快速推進(jìn)。

PPP模式有利于智慧城市項(xiàng)目的快速推進(jìn)，將政府短期內(nèi)無(wú)法承擔(dān)的初始投資轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本投資和政府或最終用戶(hù)的長(zhǎng)期付費(fèi)，采用PPP模式的項(xiàng)目，前期無(wú)需政府投入過(guò)多的資金，項(xiàng)目可以立即實(shí)施。智慧城市項(xiàng)目越早投入運(yùn)營(yíng)，人民群眾就能越早享受其帶來(lái)的社會(huì)效益。

此外，有利于提高智慧城市項(xiàng)目的供給效率，提高服務(wù)質(zhì)量。

PPP模式社會(huì)資本方的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)整合、服務(wù)創(chuàng)新激勵(lì)、項(xiàng)目協(xié)議約束付費(fèi)與績(jī)效捆綁機(jī)制，都將激勵(lì)社會(huì)資本提高項(xiàng)目實(shí)施效率、改進(jìn)管理和提高績(jī)效水平，從而降低公共服務(wù)提供成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。PPP模式能把政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與社會(huì)資本的企業(yè)家精神、資金支持、技術(shù)手段和管理效率結(jié)合到一起。政府和私人部門(mén)可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

三智慧城市項(xiàng)目的PPP模式架構(gòu)

(一)可供智慧城市項(xiàng)目選擇的運(yùn)作方式

PPP模式項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括：建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)(BTO)和建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓(BLT)等。簡(jiǎn)介如下：

1、BOT

BOT是由社會(huì)資本方(單獨(dú)或與政府方共同)設(shè)立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，并在經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間以收回投資。經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，社會(huì)資本方將項(xiàng)目移交給政府方。

2、BOO

BOO是社會(huì)資本方(單獨(dú)或與政府方共同)設(shè)立的項(xiàng)目公司根據(jù)政府授予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)項(xiàng)目，但無(wú)須將項(xiàng)目移交給政府。

3、BTO

BTO是社會(huì)資本方(單獨(dú)或與政府方共同)設(shè)立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資并負(fù)責(zé)建設(shè)，完工后即將項(xiàng)目移交給政府方;隨后政府方再授予經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同，使其通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)，收回投資并獲得合理回報(bào)。

4、BLT

BLT是社會(huì)資本方(單獨(dú)或與政府方共同)設(shè)立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資，并在建設(shè)完成后租賃給政府經(jīng)營(yíng)與管理，政府每年付于相當(dāng)于租金的回報(bào)，租賃期結(jié)束后，整個(gè)項(xiàng)目移交給政府。

(二)智慧城市運(yùn)作模式的選擇

智慧城市項(xiàng)目的模式選擇主要應(yīng)考慮如何給予社會(huì)資本方投資回報(bào)：

智慧城市項(xiàng)目通常為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目投資額較大，若未捆綁具有收益性的項(xiàng)目，本級(jí)政府財(cái)政壓力巨大，因此可通過(guò)捆綁的一定收益的建設(shè)內(nèi)容給予投資人一定的收益補(bǔ)貼，這是項(xiàng)目成功運(yùn)行的關(guān)鍵。否則，將降低項(xiàng)目的吸引力及增加本級(jí)政府的財(cái)政壓力。因此，實(shí)踐當(dāng)中，智慧城市項(xiàng)目采取經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包捆綁，并按照BOT的運(yùn)行方式實(shí)施。

(三)智慧城市BOT運(yùn)行方式的交易架構(gòu)

政府方授權(quán)相關(guān)職能部門(mén)為實(shí)施機(jī)構(gòu)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)作為智慧城市項(xiàng)目的采購(gòu)人通過(guò)法定程序引入社會(huì)資本方，由該社會(huì)資本方與政府方(指定出資代表)共同出資成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司按照建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)方式(或其他方式)運(yùn)作智慧城市PPP項(xiàng)目，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等具體業(yè)務(wù)。合作期間由政府方依法對(duì)社會(huì)資本方(項(xiàng)目公司)進(jìn)行監(jiān)督管理;合作期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交政府方指定機(jī)構(gòu)。具體如下：

1.在項(xiàng)目公司中，政府方與社會(huì)資本方按一定比例進(jìn)行出資。

根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目操作指引，政府方在PPP項(xiàng)目中可出資也可不出資，若政府方進(jìn)行出資的，則根據(jù)財(cái)政部的合同指南，一般政府方出資不超過(guò)50%。政府方在進(jìn)行出資決定時(shí)，也可考慮項(xiàng)目的收益情況，若項(xiàng)目投資大，盈利點(diǎn)少，則政府方可考慮加大股權(quán)出資，以達(dá)到對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行支持的效果，加大項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的吸引力。

2.實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署PPP合同，授予項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司依據(jù)PPP合同投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)本項(xiàng)目，運(yùn)作模式為(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)BOT或其他方式。

3.項(xiàng)目公司籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，并由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的建設(shè)，政府給予融資支持。

4.項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，項(xiàng)目公司的回報(bào)機(jī)制根據(jù)具體情況確定為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助等;

5.政府方出資代表及社會(huì)資本方作為項(xiàng)目公司的股東，參與項(xiàng)目公司的分紅，從中獲取投資回報(bào)。

6.合作期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府方指定機(jī)構(gòu)。

四、智慧城市PPP項(xiàng)目操作程序

根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目的操作指引，PPP項(xiàng)目操作全流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交，智慧城市作為公共服務(wù)項(xiàng)目，一般需遵循財(cái)政部的規(guī)定。根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，筆者將智慧城市PPP項(xiàng)目操作程序簡(jiǎn)單總結(jié)如下：

(一)立項(xiàng)及發(fā)起工作

包括立項(xiàng)及項(xiàng)目發(fā)起工作;需要編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并著手項(xiàng)目立項(xiàng)工作，還需要作詳細(xì)的設(shè)計(jì)文件。

根據(jù)PPP項(xiàng)目操作指引，PPP項(xiàng)目可以由政府方發(fā)起，也可由社會(huì)資本方發(fā)起，每一種發(fā)起方式都有所不同，具體可參見(jiàn)筆者的舊文。

(二)完善PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、編制物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告及財(cái)政承能力論證報(bào)告

政府相關(guān)部門(mén)或社會(huì)資本方可委托第三方機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案及財(cái)政承受能力論證報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，由政府相關(guān)部門(mén)或社會(huì)資本方根據(jù)相關(guān)審議意見(jiàn)對(duì)上述文件進(jìn)行完善。

(三)項(xiàng)目前期文件的審批

由政府部門(mén)授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同財(cái)政部門(mén)審核實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告;審核通過(guò)后，報(bào)政府方審核批準(zhǔn)。

(四)采購(gòu)社會(huì)資本方

政府方依法確定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)依據(jù)實(shí)施方案選定的采購(gòu)方式，按照法定程序采購(gòu)確定社會(huì)資本方。關(guān)于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式的選擇，可參考筆者的舊文。

(五)項(xiàng)目實(shí)施

依法選定的社會(huì)資本方與政府方授權(quán)的出資代表合資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司按照規(guī)定組織實(shí)施項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

五、其他需要注意的問(wèn)題

事實(shí)上，智慧城市項(xiàng)目有別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其內(nèi)涵可能包括硬件設(shè)備、軟件系統(tǒng)以及軟硬件的集成，還可能包括土建工程、安裝工程，因此在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，還有很多需要關(guān)注和探討的問(wèn)題，比如智慧城市項(xiàng)目中國(guó)如何將公益性的內(nèi)容與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁、智慧城市投資人主體資格如何依法合規(guī)的確定、智慧城市項(xiàng)目的采購(gòu)方式如何選擇、智慧城市項(xiàng)目中涉及的軟硬件是否需要二次招標(biāo)、智慧城市項(xiàng)目中涉及的集成商的資質(zhì)如何確定、智慧城市如何與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)結(jié)合等，鑒于篇幅問(wèn)題，筆者將繼續(xù)就相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行梳理，后續(xù)還將推出系列文章，供各位批評(píng)指正。