目前，我國已經(jīng)先后發(fā)布了三批智慧城市試點。統(tǒng)計顯示，目前我國已經(jīng)有超過500個城市在進(jìn)行智慧城市試點，并均出臺了相應(yīng)規(guī)劃，計劃投資規(guī)模超過萬億元。從實際效果看，智慧城市在城市交通、醫(yī)療、政務(wù)管理等領(lǐng)域取得了廣泛成果。在智慧城市建設(shè)中頂層設(shè)計成為智慧城市建設(shè)者普遍關(guān)注的問題，頂層設(shè)計系統(tǒng)描繪了智慧城市的藍(lán)圖和實施路徑，對智慧城市的統(tǒng)籌發(fā)展起到了很好的推動作用，但也存在一些不足。筆者在智慧城市總體規(guī)劃多年實踐的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前智慧城市頂層設(shè)計存在的短板與誤區(qū)進(jìn)行剖析，旨在拋磚引玉，喚起業(yè)界共同思考，促進(jìn)智慧與城市的深度融合，使智慧城市頂層設(shè)計真正發(fā)揮指導(dǎo)作用。

筆者認(rèn)為，目前智慧城市的頂層設(shè)計存在三大癥結(jié)，這將對智慧城市的快速健康發(fā)展形成很大阻礙。

1、技術(shù)驅(qū)動特征明顯智慧與城市脫節(jié)

只見智慧，不見城市。把時下流行的先進(jìn)的信息技術(shù)都加載到城市之上，包括物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、SDN(自防御網(wǎng)絡(luò))等等，但基本上都是信息采集、信息處理以及信息服務(wù)的套路，沒有實現(xiàn)信息技術(shù)與城市各功能模塊的深度融合，浮于表面，解決不了深層次的矛盾，缺乏吸引力，民眾感覺不到智慧，感覺不到生活的變化。一個城市是否智慧，不在于技術(shù)是否先進(jìn)，而在于是否恰到好處，解決了什么實際問題。

城市是一個巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)，城市生存和發(fā)展依賴三種基礎(chǔ)設(shè)施，支撐城市中順利進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動和社會活動。工程性基礎(chǔ)設(shè)施一般指能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)等設(shè)施。社會性基礎(chǔ)設(shè)施則指行政管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、金融保險、社會福利等設(shè)施。綠色生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施由城市中可以發(fā)揮調(diào)節(jié)空氣質(zhì)量、水質(zhì)、微氣候以及管理能量資源等功能的自然及人工系統(tǒng)和元素組成，包括林地、開放空間、草地與公園以及河流廊道等。除了基礎(chǔ)設(shè)施以外，還有配套的運行機(jī)制和管理系統(tǒng)，這些構(gòu)成了城市龐大的功能服務(wù)體系。目前的智慧城市規(guī)劃并沒有觸及到城市這些基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的靈魂，沒能使這些元素從機(jī)理上、功能上有明顯的改善，所謂的智慧化提升太平面化，大部分停留在狀態(tài)的監(jiān)控以及價值不高的信息服務(wù)。例如：智能交通的應(yīng)用主要是通過采集道路的交通流量信息，給居民提供出行參考的信息服務(wù)，交通路網(wǎng)的優(yōu)化、多式聯(lián)運的智能接駁，甚至綜合交通樞紐的信息樞紐地位都沒有涉及或受到重視。在環(huán)境方面，有關(guān)部門通過一些傳感器進(jìn)行重點地區(qū)空氣污染、噪聲污染等指數(shù)監(jiān)測，然后向公眾推送信息或提供相關(guān)查詢，對環(huán)境質(zhì)量本身沒有任何提升和改善，應(yīng)用層次很膚淺。如果從改善城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和運行機(jī)制入手，進(jìn)行智慧化方案的總體設(shè)計，使這些要素產(chǎn)生的微氣候系統(tǒng)對城市有明顯的影響力，智慧城市才能真正體現(xiàn)出價值。

2、規(guī)劃相對主觀與周圍環(huán)境缺乏融合

一般來說，智慧城市頂層設(shè)計對于所在城市的戰(zhàn)略定位、城市特色、資源條件、人口構(gòu)成、支柱產(chǎn)業(yè)等等都有比較深入的分析和研究，在此基礎(chǔ)上制定的目標(biāo)和建設(shè)計劃也較具有針對性。但問題是只就城市論城市，制約條件與邊界條件考慮較少，規(guī)劃設(shè)計偏于主觀。現(xiàn)代社會流動性很大，人流、物流、資金流、信息流在城市與城市之間、城市與所屬區(qū)域之間，乃至境內(nèi)與境外之間頻繁流動，城市只有與周圍的環(huán)境有效地融合，才能更好更快地發(fā)展。智慧城市與周邊信息化環(huán)境的融合主要在于幾個方面：一是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的對接，保證全程全網(wǎng)一致性的傳輸質(zhì)量和安全性要求；二是區(qū)域內(nèi)融合的信息與數(shù)據(jù)從規(guī)模和質(zhì)量上遠(yuǎn)比一個城市內(nèi)的信息融合更有開發(fā)利用的價值；三是應(yīng)用系統(tǒng)間的融合，如相鄰城市智能交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通信息的對接，物流標(biāo)識和物流系統(tǒng)的對接；四是配套機(jī)制的融合，如認(rèn)證系統(tǒng)和征信系統(tǒng)的互認(rèn)，為城市與周邊的經(jīng)貿(mào)合作提供支撐。

智慧城市與周邊地區(qū)信息化環(huán)境的融合，關(guān)系到區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)的總體實現(xiàn)，也關(guān)系到智慧城市的可操作性和持久性。無論哪個城市的智慧系統(tǒng)，都不可能始終獨立，否則可能根本發(fā)揮不了作用，甚至可能推倒重來。

3、重硬輕軟實施難度大

目前的智慧城市規(guī)劃也好，設(shè)計也好，基本都偏重技術(shù)架構(gòu)，講求技術(shù)先進(jìn)、功能全面、性能高超。硬環(huán)境描述得比較清楚，但在軟環(huán)境方面，比如制度、環(huán)境、配套機(jī)制、政策措施、商業(yè)模式往往語焉不詳，而沒有軟環(huán)境的支撐很可能會走傳統(tǒng)信息化的老路子，達(dá)不到智慧城市的高度。要把軟環(huán)境說清楚，必須對城市的功能服務(wù)體系有透徹的了解，對政府的治理體制、城市的運行管理機(jī)制、社會事業(yè)服務(wù)的機(jī)制有著深入的把握，對于現(xiàn)有城市管理與服務(wù)的弊端有著清晰的認(rèn)識，對政府各部門之間的職能分工與利益訴求有著深刻的洞察。而這些，恰恰是信息通信從業(yè)者的短板，缺乏對政府治理體系的認(rèn)知和經(jīng)歷，捕捉不到體制機(jī)制的關(guān)鍵問題，提出的保障措施和推進(jìn)策略難以切中關(guān)鍵，資源集約、信息共享、應(yīng)用協(xié)同等這些智慧城市的核心價值就難以實現(xiàn)。

從三方面改進(jìn)智慧城市頂層設(shè)計

筆者認(rèn)為，政府部門可以嘗試從以下三個方面對智慧城市頂層設(shè)計進(jìn)行改進(jìn)。

1、面向城市功能服務(wù)體系全面分析需求

智慧城市的需求分析分為宏觀與微觀兩個層面。宏觀層面，一是加強(qiáng)現(xiàn)代城市發(fā)展方向與管理模式變化的趨勢分析，探尋城市未來的形態(tài)和公眾需求的蛻變。二是從城市的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、城市定位、產(chǎn)業(yè)定位、人文特色著手，深入分析社會民生、城市管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的訴求。如沿海特區(qū)城市與內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)中等城市、資源驅(qū)動型城市與生態(tài)脆弱型城市，智慧城市建設(shè)的側(cè)重點不同，智慧的品質(zhì)與層次要求也相去甚遠(yuǎn)。

微觀層面，面向城市的基礎(chǔ)設(shè)施管理和城市功能服務(wù)，在明晰城市各功能模塊自身能力演進(jìn)的基礎(chǔ)上，分析信息化對各功能模塊的嵌入式提升作用。除了信息技術(shù)本身，要對城市發(fā)展中遇到的關(guān)鍵問題具有深入的了解，如城市土地資源的有效整合、城市地下空間的綜合利用、城市水利建設(shè)、城市交通建設(shè)、城市能源供給等等。對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌管理、保障基礎(chǔ)設(shè)施高效安全運行是智慧城市不可或缺的內(nèi)容，要深入了解城市基礎(chǔ)設(shè)施的部署方式和運行機(jī)理。基礎(chǔ)設(shè)施包括電力、煤氣、天然氣、暖氣和太陽能等能源設(shè)施，自來水廠、供水管網(wǎng)、排水和污水處理等供排水設(shè)施，航空、鐵路、航運、長途汽車和高速公路等對外交通設(shè)施，道路、橋梁、隧道、地鐵、輕軌高架、公共交通、出租汽車、停車場、輪渡等對內(nèi)交通設(shè)施，郵政、電報、固定電話、移動電話、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視等郵電通信設(shè)施，園林綠化、垃圾收集與處理、污染治理等環(huán)保設(shè)施，消防、防汛、防震、防臺風(fēng)、防風(fēng)沙、防地面沉降、防空等防災(zāi)設(shè)施。還要熟悉提供城市功能服務(wù)的各種組織機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)流程，包括公安、政法等制度保障機(jī)構(gòu)以及環(huán)保、城管、商業(yè)和飲食服務(wù)業(yè)、金融保險機(jī)構(gòu)、住宅和公用事業(yè)、公共交通、運輸和通信機(jī)構(gòu)、教育和保健機(jī)構(gòu)、文化和體育機(jī)構(gòu)等等。只有與城市的基礎(chǔ)性功能緊密融合，進(jìn)行智慧城市的總體方案設(shè)計，才能使民眾真正體會到智慧城市的魅力。

2、創(chuàng)新推動管理建設(shè)運營模式變革

智慧城市是把城市作為一個有機(jī)的整體來考慮，以人為本，進(jìn)行城市各類資源的靈活調(diào)度與配置。這是一個質(zhì)的飛躍，需要打破原來的管理服務(wù)模式。目前來看，技術(shù)方面并不存在障礙，但是體制機(jī)制的桎梏根深蒂固，意識習(xí)慣的轉(zhuǎn)變最為困難。解決智慧城市的共享與協(xié)同問題，最有效的還是法律法規(guī)手段。政策法律體系必須打破原來單一的、單向的、靜態(tài)的治理思路，大膽變革、勇于創(chuàng)新，為城市的智慧建設(shè)和運行保駕護(hù)航。有條件的地區(qū)可充分利用地方立法權(quán)，通過立法，推動城市級的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

科學(xué)合理的建設(shè)模式以及建成后的運營模式，是智慧城市成功實現(xiàn)的重要保障。在一個消費升級和公共服務(wù)需求迅速擴(kuò)張的服務(wù)型社會，僅靠政府和政府指定的少數(shù)服務(wù)商進(jìn)行單打獨斗的時代早已過去，服務(wù)平臺化以及全社會共同參與，重構(gòu)城市的公共服務(wù)與治理體系，是今后的發(fā)展方向。因此，在實施層面，應(yīng)把智慧城市工程的總包、分包做一個全盤設(shè)計，除了政府核心資源和核心系統(tǒng)，其他工程最大限度地交給市場。在資金來源上，可以考慮以市政建設(shè)債券等方式進(jìn)行融資，有效利用民間資本，共謀智慧城市建設(shè)事業(yè)。

3、效能目標(biāo)比建設(shè)目標(biāo)更重要

另外，在目標(biāo)設(shè)計方面，智慧城市規(guī)劃不僅要提出智慧城市的建設(shè)目標(biāo)，更重要的是要提出實現(xiàn)的效能目標(biāo)。對于城市中的各功能模塊，要明確數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的階段性目標(biāo)，做到層次清晰，推進(jìn)有序。

在制定規(guī)劃時，要加強(qiáng)與周邊城市信息化的結(jié)合，廣聚周邊的智慧城市建設(shè)經(jīng)驗，善用周邊已有的信息和平臺資源，減少重復(fù)建設(shè)。在信息層面做到積極地開放共享，業(yè)務(wù)系統(tǒng)積極地互通和協(xié)同，配套機(jī)制層面做到積極配合與對接。

在安全方面，目前大多數(shù)智慧城市的安全方案設(shè)計還是傳統(tǒng)的思路，不符合未來城市發(fā)展的要求。未來的方向，一定是從分散的安全保障機(jī)制向集中的安全保障體系轉(zhuǎn)變，技術(shù)的硬保障與體制的軟保障并舉，安全評估與城市級聯(lián)動機(jī)制必不可少。