據不完全統計，當前全球已啟動或在建的“智慧城市”（smart city）已達1000多個，未來還會以每年近20%的復合增長率增長。與更多是在技術層面定義的“智能城市”（intelligent city）和“數字城市”（digital city）等概念不同，“智慧城市”是一種“以數字化、網絡化和智能化的信息技術設施為基礎，以社會、環境、管理為核心要素，以泛在、惠民、綠色為主要特征的現代城市可持續發展韜略”。從本質上來說，智慧城市是人類在科學技術和社會經濟不斷進步的情況下，為追求更安全的生活環境、更穩定的社會秩序以及更舒適的生活方式，所設計和構想出來的社會變遷模式，仍然是“現代文明發展初衷”的一種延續，從而也將會被納入風險理論的現代性反思。

1 智慧城市建設風險研究現狀與范式選擇

事實上，智慧城市的概念成型之后，部分學者就已經開始思考和關注智慧城市建設中可能出現的種種風險。胡小明認為，智慧城市的規劃其實就是城市整體的智慧建設規劃，其風險主要來源于“復雜性問題與不確定性問題”。Naphade M.認為智慧城市建設需要技術、規劃、管理和運營的創新，但世界各地正在進行的一些項目都表明這種城市轉型面臨著許多政治、社會經濟和技術的障礙，對于城市管理者來說，要改變城市管理的現狀往往需要在多個職能部門進行大量的協調，企業所期望的持續投資回報率也面臨嚴峻挑戰，而技術障礙則集中表現在“實現系統的互操作性”、“確保安全性和保密性”、“泛在布控傳感器和信息設備”以及“設計新的無縫隙人機交互模式”等方面。鄧賢峰從經濟、技術、社會倫理、法律等視角綜合探討了智慧城市建設所面臨的風險及其風險防范思路，智慧城市建設將面臨“信息產業整體布局風險”、“數據安全風險”、“社會倫理風險”、“信息安全主體法律問題”、“核心技術安全風險”等風險因素。

整體而言，雖然智慧城市的風險研究沒有被忽略，特別是關于智慧城市所存在的技術風險和產業風險已經開始形成相對系統的研究，但現有的風險研究在全面性、系統性、結構化方面存在明顯不足，一些關鍵性問題沒有得到有效解決。首先，現有研究缺乏對智慧城市風險、網絡社會風險、城市信息化風險等進行有效區分，盡管這幾類風險部分重疊，但都有其特定的風險來源和風險表現，需要區別對待。其次，城市風險研究范式是風險分析與風險管理的整體性思路，但目前仍然沒有研究提出相對成熟的智慧城市風險研究范式。因此，在現有研究的基礎上，選擇一種恰當的風險分析方法，較為“系統地”、“謹慎地”、“動態地”、“全程性地”識別智慧城市建設風險，提出防范對策和建議，具有重要的理論和實踐意義。

智慧城市建設本身就是一個過程的概念，這一過程從形成初步理念、制定戰略規劃、開展頂層設計開始，然后集結各種技術、經濟和社會資源，完成技術架構、應用推廣、制度建設和組織調整等多方面的建設內容，最終建成智慧城市。在智慧城市建設實踐中要明顯地識別出一個完整的建設過程幾乎是不可能的，我們因此很難定義一個城市開展智慧城市建設的起點和終點，但這種“過程”的概念為我們提供了一個相對可識別的社會風險分析的時間邊界。智慧城市建設社會風險分析的核心任務就在于分析整個建設過程中每一個子過程和子系統建設失敗的可能性，去探析哪些投入要素存在不足及其可能帶來的損失。

智慧城市作為一個社會有機體，具有發生、發展、成熟的生命周期特征和階段性特征，在不同的生命周期階段，智慧城市建設的內容和重點不同，其所面臨的風險因素和風險事件也不相同。智慧城市建設風險是指智慧城市建設的整個生命周期中某一特定環境下某種損失發生的可能性。因此，我們可以根據智慧城市建設在不同生命周期階段的形態和特征，對其進行系統、動態、全面地風險分析，能夠更加清楚地描述不同的風險因素并提出有針對性的防范措施。智慧城市的建設周期大致可以劃分為規劃設計、開發建設以及運營維護三個階段，不同階段內的風險分析方法可各不相同。規劃設計階段風險分析可以從一般的方案論證方法中尋找思路；開發建設階段風險分析主要關注智慧城市建設投入要素方面存在的風險；運營維護階段風險分析則需要以目標為導向進行逆序推導。

2 規劃設計階段風險分析

智慧城市建設規劃是指在理解智慧城市核心價值的基礎上形成關于智慧城市建設的戰略目標、頂層設計、實施方案、保障體系等核心內容的描述。此外，智慧城市規劃還需要設計與智慧城市運作模式相匹配的政治、經濟、社會、文化、法律等制度體系，比如政府流程再造、產業結構調整等。因此，智慧城市建設規劃設計面臨諸多的復雜性和不確定性因素，主要包括需求的復雜性和不確定性，設計和選型的復雜性和不確定性，規劃控制的復雜性和不確定性，管理和文化的復雜性和不確定性等，這些因素使得智慧城市建設在規劃設計階段就存在失敗的可能性。

3.4 社會環境風險

寬松的政策環境、完善的法規體系、必要的制度供給等社會環境資源是智慧城市建設的基礎保障。支撐城市發展的各種社會資源是有限的，城市“智慧”建設與文化、生態、科技等其他發展主題盡管沒有非此即彼的沖突，但不可能同時獲得同樣的資源投入。智慧工程項目如果沒有一定的政策保障，就難以保證其處于優先發展的位置。另外，智慧城市建設要求建立統一的技術標準和社會規范以調節不同社會主體的利益關系，倘若與之相匹配的技術標準沒有統一，有關信息安全責任、個人信息保護、知識產權保護等法律法規沒有相應完善，智慧城市中各行為主體的行為界限、風險與責任承擔等將缺乏剛性約束，智慧城市的開發建設將陷入混亂，引發更嚴重的城市問題。例如，當前我國《個人信息保護法》仍未進入立法程序，法律對公民個人隱私在物聯網等新技術環境中的保護幾乎是空白，這很可能導致一些掌握信息資源的政府部門或企業濫用權力為己謀利，損害社會公眾權益，使智慧城市建設失去公眾的參與和支持，由此還會引致智慧城市建設的信任危機和合法性風險。

3.5 管理風險

管理風險是智慧城市建設過程中容易被忽略的風險要素，事實上，智慧城市建設作為一個充滿風險和機遇的龐大工程，“對于管理的需求不僅規模巨大、范圍廣泛，而且需要系統性、關聯性的管理服務”，更容易引致多方面的風險。對此，中國工程院院士鄔賀銓在北京舉行的2011年智慧城市高層論壇上也有過闡述，他認為，智慧城市不僅僅是技術問題，智慧城市的建設需要經濟、政策、管理多管齊下，智慧城市的管理比建設還困難。管理風險產生與管理者知識和經驗的積累、決策的科學化水平、管理機制的成熟以及信息的流通程度等因素有關。此外，當前智慧城市建設仍處于起步階段，有關的技術開發有待深入，相關產業鏈的穩固性需要提高，物聯網的社會認知度有待提升，相關企業的贏利模式有待進一步探索，政府、企業、社會在對待智慧城市建設的觀念、態度、行為等還有差異，從而導致不同管理層面政策的不協調以及管理理念的不一致，進而對智慧城市的發展產生不利影響。

4 運營維護階段風險分析

智慧城市建設旨在“促進城市化模式的轉變，全面提高城市公共服務的供給能力，推動城市治理模式的變革，促進城市經濟的發展”，最終構建一個安全、高效、宜居的城市形態。盡管智慧城市建設可能順利完成既有規劃所確定的工程性和制度性的建設任務，但它也未必能夠完整實現上述理想目標。在運營維護階段，智慧城市建設將面臨如下兩大類型的風險：一是各個子系統正常運作的風險，特別是核心技術的可靠性、安全性風險；二是衍生出新的城市問題的風險，包括城市經濟、社會、政治、文化、生態等風險。

4.1 技術可靠性和安全性風險

與現有信息技術相比，智慧城市建設所依托的物聯網、云計算等新一代信息技術，在安全設備網絡防護、系統自身加固、應用代碼檢查、關鍵設備冗余等方面具有明顯進步，但它仍然不能規避所有潛在風險。首先，為了實現“無所不在”的感知，智慧城市建設需要全城布置各種類型的智能設備，形成類生物的“神經系統”，但無論是作為中樞神經系統的超級計算機，還是作為神經末梢的RFID芯片，都可能因自然災害以及各種人為破壞而失效，造成部分物體信息無法被感知，處理信息無法傳遞，甚至造成全城“腦死亡”。其次，智慧城市的軟件系統由物聯網智能物體軟件、云計算中心、應用層共性服務平臺、個性化服務與應用等軟件所組成，在任何單一軟件都不可能規避所有漏洞的情況下，如此龐大的軟件系統也無法避免黑客和病毒對所有可能漏洞的攻擊，這些可能的漏洞和非法行為將威脅智慧城市系統的正常運行。

4.2 經濟風險

運營維護階段，智慧城市建設的經濟風險首先表現為產業結構調整風險。智慧城市建設要求形成以信息產業為核心的新產業結構，但大部分城市短期內難以完成這種產業結構調整，而且，信息產業發展會擠占其他產業的資金、人才等資源，使得其他產業發展受限，最終影響城市整體經濟效能。其次是產業布局調整風險。在市場競爭環境下，智慧城市建設所推進的信息產業的高度發展，將會造成資金、技術、人才、教育、醫療、交通等資源向少數發達的中心城市高度聚集。能否獲得各種有限資源，以保證在新一輪的競爭中獲取發展優勢，實現產業布局的調整，對每一個城市來說都是一項巨大的挑戰。

4.3 社會風險

智慧城市建設會快速改變人們的生產生活方式，對公共空間、社會組織、個人行為產生較大影響。但這種影響的后果通常是以動態方式存在的，受到傳統文化習俗、價值觀念、宗教信仰、思維方式以及個人經驗等多方面因素的影響，城市中的各行為主體能否適應這種社會后果成為了智慧城市建設必須重視的社會風險因素。在“技術萬能論”深受質疑的當今時代，社會公眾對智慧城市建設具有敏銳而普遍的風險憂患意識，其實這也是一種主觀負面的社會風險，因為“風險管理的真正難點在于對主觀態度和認知的把握與控制，而不是管理風險的客觀方面”。

同時，智慧城市建設的社會風險還體現為市民對日益發達的信息技術的依賴性的增長。美國技術哲學家芒福德從人的主體性喪失的角度對“巨技術”系統進行了深刻批判，他認為人類在利用計算機智能和全球即時通訊等新的“巨技術（mega technology）”建造了一個統一的、全封閉的架構的同時卻使自己成為被動的、為機器服務的動物，“如果這種過程持續下去，人的固有的功能或者將與機器相融合，或者為了非人性化的集體組織的利益而受到嚴格的限制和控制”。智慧城市實質是一個匯聚各種新興信息技術的復雜“巨技術”系統，生存于智慧城市的人一方面很容易享受到智能信息系統提供的便捷服務，另一方面又將逐步形成和加深對各種技術系統的依賴性而無法擺脫主體性喪失的困擾。

另外，在智慧城市里，人們在充分感知周邊事物信息的同時，自己的信息也隨時被感知，任何人都在“看”與“被看”中生活。大量信息被匯聚一起并被授權某一部分人管理，這些信息隨時都可能被泄露，信息委托代理風險也由此產生。目前關于物聯網和云計算對個人隱私權的危害及其防范措施的研究已經開展，但其能否應對智慧城市建設所帶來的巨大社會變化仍是一個未知數。

6 結 語

本文采取階段分析法對智慧城市建設的風險研究作了一個初步探索。事實上，關于智慧城市建設的風險研究可以多視角展開，例如：專注于研究智慧城市建設在技術、經濟、社會、政治等某一方面所面臨的風險，這種方法所得到的研究成果將會更加深入；又如，通過某一項具體實踐來分析智慧城市建設風險，這種分析方法因為有具體的研究對象而容易把握，并且可以運用一些成熟的風險管理理論。總之，當前智慧城市建設方興未艾，智慧城市建設的風險分析應該作為一種“前瞻性、綜合性、戰略性問題”被納入智慧城市建設的發展規劃之中[19]，規劃者所制定出來的智慧城市建設規劃也必須包括風險防范方面的內容。