從人類歷史發展的角度來看，城市占據著人類文明的絕對主導地位，城市運轉被視為一個有機的生命體，城市每個角落的發展變化或多或少都對這個城市產生著影響。信息技術的快速發展助推了城市的這種發展趨勢，帶來城市生命的進化和進步，這種變化的不斷演進使城市的發展表現為更加智慧的高階生命形態。

目前世界54%的人口居住在城市，2050年該比例將上升到66%。據國家統計局的統計數據顯示，2014年中國城鎮化率已達54.77%。隨著城市發展的加快，環境污染、公共服務供給不足、交通堵塞等城市弊病不斷暴露出來，如何實現城市優化與可持續發展，如何在信息技術推動下建設更加智慧的城市成為不可回避的關鍵性議題。而這一切，都與城市建設和治理的系統性與整體性有著密不可分的關系，這已遠超出單純的城市規劃、亦或某個領域的管理制度所能解決的范圍。從我國城市發展歷史的角度觀察，當前我國城市建設和治理已經行進到一個關鍵的轉型時期，這需要從建設理念、治理觀念、治理策略、技術憑借等方面完成一個整體性的現代轉向，而遠非沿襲過去的“大規模城市化和城市越多就是工業化和強國象征”的理念，也非“城市承擔的經濟職能越重要就越符合城市的未來”的保守觀念。正如芒福德所認為，城市的生命并不在于有多大規模，居民有多少，經濟力量有多大，城市要有文化的內涵 。所幸，在云計算、物聯網、大數據等信息技術的催動下，智慧城市作為一種全方位全領域的新模式浮現人前，其重塑了城市優化中最為關鍵的城市治理的整體性思維，為學者、政策制定者及開發商等多元城市建設參與者提供了智慧城市建設的新思路。

一、審視——城市優化與城市治理的耦合關系

所謂的城市優化，是指隨著經濟、人口、技術等要素在原有城市中聚集，推動城市自身經濟社會的發展，使得城市的管理能力、服務水平、容納能力與生活質量不斷優化提升的過程，是城市化進程的一個層面。在此過程中，城市治理能力，特別是智慧治理能力的優劣決定著優化過程的結果，二者之間呈現出強耦合的關系。

（一）凸顯人性管理與服務的價值理念

傳統城市化強調了土地和人口的城市化，強調了以工業發展為核心的城市經濟增長模式。而在推進城市優化的過程中，必須注意到，城市中最為重要的元素是人而不是其他，應將人的需求放在特別重要的位置上，對城市居民意愿和需求更加尊重，將人視為城市化的核心，凸顯人性化的管理與服務。如農民市民化的管理與服務，失地農民的社會保障管理等。雖然城市穩定一直是城市管理的核心，但在智慧城市建設和治理的現實需求下，尤其是當前的智慧治理作為城市發展戰略目標的情況下，穩定已經不再是城市管理的唯一核心了。將人視為城市治理的首要主體，以大多數人的需求為導向，對社會管理活動進行一系列的創新，從而實現對人的更好管理與服務，注重民生改善、人的權利保障、社會秩序維護和社會活力的激發才智慧城市建設和管理的主要方面。不以人為本的城市建設不可能可持續發展，也就無法實現城市的根本使命——讓生活在城市里的人更幸福、更快樂。

由此可見，城市優化與現代城市治理有著共同的價值理念——人的管理與服務。這種共同的理念促生出內生性的耦合關系，并以此使得城市優化與城市治理之間互為動力，即以人為核心的城市優化推動以人的管理與服務為邏輯起點的城市建設和治理，而這種人本思想的城市建設和治理理念又亟需城市優化的配合和推動。

（二）由復雜系統性衍生出的創新工程

與傳統的城市化相比，城市優化已經不再是簡單的土地、人口集聚帶來的單一性的城市管控，而是一項涉及土地流轉、農民社會保障、市民化、配套制度和相關產業支撐、基本公共服務均等化、城市管理精準化等方面的復雜系統性工程，而且為了破解對傳統路徑的依賴，需要在各領域中開展相應的變革創新。與傳統管控型城市管理相比，現代城市的建設和治理是以人的管理與服務為本，實現民生改善、權利保障和秩序維護三大目標的統一，這些目標的實現涉及到社會管理價值、制度、組織、方法等一系列方面的變革，是一項涉及到人的管理與服務方方面面的復雜系統性創新工程。

由此可見，城市優化與現代城市治理都是一項復雜的系統性工程。這種耦合關系不僅體現在表象上，還體現在二者內在的耦合，即互相促進、互為目標：城市優化復雜系統工程在解決傳統城市化帶來問題的同時，也會帶來一定的社會問題和社會風險，而解決社會問題、化解社會風險，離不開城市建設的科學布局和建設，城市治理的升級完善；而在城市優化的背景下，城市建設和治理復雜系統工程的創新活動主要是圍繞市民素質的提高、基本公共服務均等化、土地流轉及社會保障等方面進行有針對性的創新，因而城市優化愈深入，城市治理的完善創新也就越順利。

當前，以云計算、物聯網、大數據、移動互聯網等新一代信息技術為特征的智慧城市建設的興起，為探尋更加完善的城市治理方式提供了新途徑。

二、契合——智慧城市精神內涵中的整體性思維

20世紀90年代末期以來，整體性治理理論作為對新公共管理中個體主義思維方式的修正以及實踐層面“碎片化”問題的解決思路，已成為一種新的治理途徑。通過對傳統官僚制、新公共管理和整體性治理的比較，可以概括出整體性治理的內涵：即以滿足公民需求為導向，以信息技術為手段，以協調和整合為策略，實現治理層級、功能和公私部門的整合及碎片化的責任機制和信息系統的整合，為公眾提供無縫隙、整合化服務的政府運作模式。

（一）“智慧”內涵中的整體性思維

1.強大的信息技術背景

智慧城市的產生與發展具有很強的技術背景。首先，不斷更新迭代的信息技術及互聯網技術的快速發展為智慧城市的產生提供了必要的契機；其次，物聯網、遙測遙感、移動互聯等技術徹底改變了人們的信息獲取、使用方式，進而推動著人們生產生活方式的變化；最后，云計算、大數據及信息共享交互與應用平臺開發技術正在快速發展，為智慧城市的建設、發展和治理提供重要支撐。

信息時代城市治理的核心在于強調服務的重新整合、整體協同的決策方式以及電子政務的運用。近幾十年信息系統的廣泛應用一直是形成公共行政變革的重要因素，并成為當代公共服務系統理性和現代變革的中心。信息技術背景下的城市治理，使城市民眾更有機會參與城市建設和治理，也不斷推進信息開放和透明，更加開放和透明有利于城市的穩定發展，讓城市和居民更成為有機的整體，成為共生存的有機生命體。

2.核心的公民需求目標

以用戶為中心是智慧城市建設發展的核心目標。智慧公共服務的提供采用的是“以互聯網為工具，以公眾為中心，以應用為靈魂，以便民為目的”的工作模式。社會公眾可以在任何時間、任何地點、任何方式獲得所需的服務。

與智慧城市相似的是，整體性治理追求的是公眾問題的完整與快速解決。將解決公眾的生活問題作為政府運作的核心，是整體性治理與傳統官僚制、新公共管理這兩種行政學典范最大區別。

3.長期的發展可持續愿景

智慧城市建設的長期戰略目標是實現城市的可持續發展，這種可持續發展包含經濟、社會和環境等構成城市的各個方面。從經濟角度看，當智慧城市建設投資于寬帶、勞動力發展、數字融入、創新、營銷和宣傳時，他們通過本地的服務收入、稅基的增長和吸引長期投資來努力創造能維持自身發展的項目。社會方面，智慧城市建設制定了關于土地利用、建筑規范、運輸、通行權和其他基礎設施等各方面的政策措施，以確保城市維持適合生活和工作的理想狀態。環境方面，識別環境問題、降低碳排放量已是投資智慧城市建設的主要目的之一，也是城市可持續發展的客觀要求。

可持續性也是整體性治理的長期愿景。新公共管理通常只關注于企業的運作取向和部門效率，忽略了企業負面的外部效應，造成能源的浪費和對環境的破壞；而整體性治理則認真考慮公民和企業的需要，令這些需要適應于追求可持續性的環保組織的要求，并使它成為所有公共部門內在運作的一部分。

（二）城市實踐中的整體性需求

1.公共服務機制“單向化”

隨著經濟社會的發展，公眾的民主意識、權利意識和參與意識逐漸增強，群眾不再簡單滿足于在治理中充當“客體”，而是更希望從“主體”的角度了解、參與和監督政府工作。在智慧城市中，公眾應該能從單一的政府官方線上渠道得到他們所需的服務，且能夠一次得到所有服務，不論這些服務是來自于政府的多少個層級或單位。這種愿景即是整體性治理所主張的無縫隙服務。然而，目前的公共服務體系仍主要是以自上而下的單向度、指令化方式為主，對于公共產品和公共服務的提供往往容易從良好的施政愿望出發，而缺乏自下而上地對群眾所思所盼所愿的量化、精準把握和雙向的反饋、溝通、協調機制，政府網站對社會需求最為迫切的教育、社保、就業、醫療、住房、交通、企業開辦的覆蓋率比較低，服務資源的實用性亟待提升。

2.公共信息管理機制“碎片化”

各級地方政府部門掌握著涉及社會方方面面的海量公共信息和數據，然而這些具有重要意義的信息數據卻分散存儲于各個職能部門，猶如一個個“信息孤島”，尚未實現高效整合和互聯互通。城市“信息孤島”現象的分析最早出現在電子政務的研究和探討中，而目前，這一問題在智慧城市崛起的新背景下也變得愈發突出。首先，從技術角度看，智慧城市建設缺乏統一的信息化建設標準、行業標準和評估標準，不同系統之間接口復雜，系統之間的互聯互通和信息的共享協同不易實現；其次，從組織角度看，真正的壁壘來自于不同部門和組織間的利益隔閡，且跨部門共享和業務協同的工作機制尚未得到有效確立。不僅政府部門與社會組織、企業、市民之間的數據流通困難，政府內部間各系統的條塊分割也使得信息化數據多被保留在各個委辦局中，信息化系統成為各個委辦局獨立建設的內容。另外，孤島現象也不止于大數據的共享和共用不足，政策孤島、決策孤島、資源孤島、功能孤島、制度孤島等多種現象的存在，也阻礙了智慧城市的發展建設和治理。

3.參與主體協作性不足

智慧城市的規劃、建設、運營與管理是一個龐大復雜的系統工程，需要調動所有參與者的積極性與創造性，并進行合理分工。根據智慧城市的特點及發展規律，其主體包括政府、企業與市民，其中企業有運營商、內容與業務提供商及解決方案提供商等，同時他們本身又是智慧城市的最終用戶。政府是智慧城市的倡導者、管理者及應用者；企業是智慧城市的建設與運營的直接參與者；市民是城市的主人，是智慧城市的參與者、體驗者和維護者。目前在我國智慧城市的研究與實踐中，各個主體的角色不明確，且各主體間的協作性不足。

三、重塑——整體治理催動智慧城市發展的四大路徑

（一）以人為核心——清晰地看到城市的未來

城市的問題歸根結底是城市里生活的人的問題。所以要更好地發現問題，首先是要以人為核心出發。以人為核心，不是從頂層幫“人”規劃，替人解決問題，而是需要是把人納入到城市治理的體系中，讓其參與問題發現、參與解決方案制定的過程。倫敦市的智慧城市規劃《智慧倫敦2020》的第一句話就是“倫敦市民是核心（Londoners at the core）”，其指出“要成功，“智慧倫敦”必須把市民和企業放在中心——這樣倫敦市民才能驅動那些讓倫敦成為一個更偉大的城市的創新。” 如果能實現讓市民驅動城市的創新，這樣的城市被稱為有智慧也不為過。

（二）開放數據——更好地發現看不見的問題

與智慧城市同時興起的概念還有開放數據。政府開放數據在中國對于破除信息孤島、發現城市問題有著巨大的意義。我國的大量政府數據，特別是空間尺度較小的社會經濟數據并未向公眾公開（通常只公布到區縣一級），這對于發現及時、準確地發現城市問題設置了極大的阻礙。政府開放數據一大益處在于能更好地發現“看不見的問題”。首先，由于政府由于人力、資源及專業知識的有限，無法對其掌握的所有數據進行充分地研究分析，所以會“看不到”很多城市問題。將諸如城市小空間尺度的數據開放，能讓各個學科的學者、研究機構對其專注的領域進行深入的數據分析與挖掘，從而發現以往未被關注的問題，支持城市問題的解決。其次，“看不見的問題”的另一個方面是許多城市問題的根本原因并不能直接從其體現的表象中看出，而是需要深入的研究分析才能得出。開放數據有利于更好地發現城市中“看不見的問題”，同時也是政府體現其公正透明，增進與民眾互信的有力手段，這間接為更好地與民眾溝通解決城市問題創造了優良的條件。因此，在進一步完善數據產權、數據公開、數據使用、數據安全等方面的法律法規的前提下，通過構建互聯互通平臺，實現政府間信息共享，促進智慧城市的建設走向整體性治理。

（三）無縫服務——消除政府“碎片化”傾向

希克斯認為政府因功能分化及專業化，造成政府間的碎片化發展。碎片化是指不同功能及專業的機關間，缺乏協調而無法溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的難題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗。因此，“整體性思維”堅持合作主義的政策導向，致力于解決跨部門(機構)的協調與合作問題。“整體政府”在運作中注重通過政策協調實現整合的公共服務，要求聯合的公共服務供給方法。這是“整體性思維”公共服務模式與新公共管理分散化、獨立化公共服務供給模式的最大區別所在。“整體性”公共服務模式就是運用“整體性思維”方法(聯合、協調、整合等方法)為民眾提供無縫隙公共服務的模式。這種服務模式致力于組織整合和工作協同，講求內部公共服務與外部公共服務的有機結合。這種模式與智慧城市有較高的契合度。基于網絡基礎設施，城市不同部門和系統之間能實現信息共享和協同作業，更合理地利用資源，做出最好的城市發展和管理決策，及時預測和應對突發事件和災害，精簡業務流程，降低服務成本，達成城市運行的最佳狀態。

（四）利益整合——與利益相關方一起探尋解決之法

城市問題往往涉及復雜的利益相關方，各方的訴求又各不相同，在這樣的情況下，一個可行的尋找解決方案的途徑是將所有的利益相關方聯系起來，對涉及的問題進行充分地討論，對各自的利益訴求進行表述，在考慮了各方需求后得出解決方案。信息技術的出現，特別是移動互聯網的飛速發展以及智能終端的廣泛普及，讓公眾表達看法、參與管理有了更多的渠道，就突破了空間的間隔造成的障礙，同時將討論不局限于一個固定的時間點而是一段時間，就能很好地將更廣泛的公眾意見進行收集。而由于在網絡平臺上的溝通可以有更多的時間思考與尋求觀點的支撐，也能讓各方地位更平等，有利于各利益相關方的意見都能被充分體現。在此利益訴求充分表達的基礎上，面對公共組織、企業、大學、研究中心、社區等無數主體，政府同時扮演好協調者、合作者、指導者和領導部門的角色才能與各方面主體共同探尋城市問題的解決方案，從而更好地開展智慧城市建設。這種主體間的聯合包括政府部門內部跨越單元的合作、公共部門與企業及民眾之間合作。這種跨域主體的聯合，除了帶來合作的巨大潛能，同時，必須預見到多元、異質的主體間一致目標的達成與利益整合的實現，這將成為我國智慧城市建設的一項長期考驗。

智慧不是城市的終極目標，而只是手段和工具，是為了建設更加美好的城市，為了給人類塑造更舒適的家園。城市是為了讓生活更美好，而每個人都可以讓城市更美好一些。城市應該是人的城市，而且城市中的人要有尊嚴地享受自己的幸福生活。相信隨著人類文明的不斷進步，在追求城市社會更加平等、公正、和諧的道路上，智慧城市將是一個重要的平臺和工具。以整體性思維開展智慧城市建設，通過看似冷硬的技術手段使得城市的發展回歸本源：人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好。

你準備好參與、實現這樣的目標（你自己的智慧城市）了嗎？