世界銀行測算，一個百萬以上人口的智慧城市建設，當其超過實際應用程度的75%時，該城市的GDP在投入不變的條件下將能增加2.5倍。一些城市盲目追求智慧城市建設，而暴露出許多問題，如何解決的關鍵在于做好頂層設計。

我國智慧城市建設的現狀及問題

世界銀行測算，一個百萬以上人口的智慧城市建設，當其超過實際應用程度的75%時，該城市的GDP在投入不變的條件下將能增加2.5倍。這意味著智慧城市可促進經濟增長翻兩番，完全有可能實現“四倍躍進”的城市可持續發展目標?？梢?，智慧城市將是支持未來世界經濟發展的重要力量。但是一些城市盲目追求智慧城市建設，而暴露出許多問題，如何解決的關鍵在于做好頂層設計。

一、我國智慧城市建設的現狀及問題

中國也高度智慧城市建設，在《國家新型城鎮化規劃2014—2020》中專門拿出一章來規劃智慧城市，標志著智慧城市形式上升為國家級戰略規劃，成為新型城鎮化的必由之路。各大國家部委也主動作為，先后推出智慧城市、信息消費、信息惠民、寬帶中國等多種類型試點。經過分析，得到下面幾組數據：

全國智慧城市試點已達到409個。住建部智慧城市試點兩批202個，科技部智慧城市試點20個；工信部信息消費試點68個；發改委信息惠民試點80個；工信部和發展委“寬帶中國”示范城市39個。

除港澳臺外，全國31個省市自治區均有試點，共有試點城市286個。所有的直轄市和省會城市均有試點，其中78個城市被確定為2個或2個以上領域試點。試點城市最多的是江蘇省，共有26個，其次是山東省，有22個；試點城市最少的是海南省、西藏自治區和青海省，各有2個。

有13個城市同時被確定為4個領域試點。其中副省級城市2個，分別是大連市和深圳市；省會城市6個，分別是石家莊、哈爾濱、鄭州、武漢、成都、銀川；地級市5個，分別是大慶、蕪湖、威海、襄陽、克拉瑪依。北京等20個城市同時被確定為3個領域試點，上海等44個城市同時被確定為2個領域試點。

地市級試點城市數量最多，占比超過五成。286個試點城市中，直轄市4個，占1.4%；副省級市8個，占2.8%；地市級149個（含省會城市26個），占52.1%，縣區級94個，占32.9%；鄉鎮級8個，占2.8%；開發區23個，占8%。

種種這些充分表明，在當前中國，從中央到地方，從政府到企業，智慧城市已經逐步成為城市發展的潮流，潛力無比巨大，前景一片光明。

在智慧城市火熱建設的表象之下，一些問題已初露端倪。國家也意識到了這一點，專門由八部委聯合出臺了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，在八部委指導意見的開篇第一段，就明確指出了當前智慧城市四類主要問題，擺在第一位的就是缺乏頂層設計和統籌規劃（其他三個問題是：體制機制創新滯后，網絡安全隱患和風險突出，一些地方思路不清、盲目建設），簡單概括一下，主要問題就是“三無”。

（一）無統籌

主要表現為“雜亂無章”現象。在提出建設智慧城市后，有的城市立刻按照新一輪信息化的路數，在沒有充分考慮關聯系統和配套措施時，開始盲目上馬一批項目；有的城市委辦局各自為政，資源難以共享，形成大量信息孤島，重復建設現象嚴重，造成了人力、財力和物力的巨大浪費；有的城市智慧城市建設由某一政府委辦局牽頭負責，沒有辦法也沒有能力協調，無法實現跨部門、跨行業、跨地區的政務信息共享和業務協同。

（二）無生命力

主要表現為“無底洞”現象。對智慧城市建設的長期性、系統性的認識明顯不足，簡單把智慧城市當作技術問題，將時下流行的先進的信息技術都加載堆砌到城市之上，缺乏運營和管理的長效機制，過分依賴政府投資，無法激發社會力量參與智慧城市建設的積極性和創造性，產業帶動效果也不明顯，無法自我營血，從而導致財政壓力加大，出現資金投入“無底洞”的現象，長期收益更是無法談起，最終將導致智慧城市建設難以為繼，不可持續。

（三）無差異

主要表現為“千城一面”現象。有的城市規劃定位不清晰，不考慮自身的地理位置、歷史文化、產業結構、經濟狀況、人口因素和城市特點，直接套用一些國際或國內知名企業的智慧城市解決方案，一股腦地購買設備、建設機房、建云中心、鋪寬帶網、搞產業園、開發房地產，場面熱烈、內容精彩、千城一面，但與城市與公眾的真正需求卻并不匹配，變成形式主義、門面工程。我們在調研時聽到中西部地區某地級市政府領導曾很深刻地指出：有些地方，智慧建設與城市需求存在嚴重脫節，建好之日就是廢棄之時！

二、智慧城市首先做好頂層設計

三個方面六大問題的解決辦法就是頂層設計。“頂層設計”原本是一個工程學術語，本義是指：統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。在中共中央關于“十二五”規劃的建議中首次出現后，成為新的政治名詞。從我國政治和經濟建設方面的經驗來看，習近平總書記最為重視頂層設計，從全面深化改革（十八屆三中會）到整黨整風（黨的群眾路線教育實踐活動），再到依法治國（十八屆四中全會），都明顯體現出頂層設計、自上而下的工作思路，從政法會議升格為中央級，財經、網信成立中央領導小組、八項規定政治局帶頭、中央直抓等一系列新局面，也可以清晰地看出黨中央、總書記對于工作從頂層設計抓起的風格，港媒則更為直白地評論稱：習近平是中國深化改革的“頂層設計師”。

曾有專家說過，信息化可以解決城市發展過程中25%的問題，而余下的75%則需要通過頂層設計解決。智慧城市是政府在城市管理理念和模式上的改革，是一個只有起點沒有終點的長期持續的系統工程，只有做好頂層設計，才能推進系統工程。

頂層設計的作用簡要說就是“三能”：

（一）能妥善處理局部利益和整體利益的矛盾

經驗表明，許多問題的出現不在于缺少資金，也不在于缺少專業技術隊伍，而是沒能協調好各方利益群體。

社會經濟系統之所以復雜，源于它由多種具有不同利益追求和行為方式的主體組成。社會經濟系統的和諧與健康發展，依賴于組成主體（即人類的不同群體）各得其所、有效合作。智慧城市的建立，首先不是技術的改進或名稱的變革，而是對客觀現實的深入分析和了解，對相關各方情況和訴求的切實掌握。

其中最關鍵的就是統籌部門利益，形成部門間的整合，防止各自為政的局面發生，并做出合理的安排。頂層設計將最大限度的統籌部門職能和社會資源，暢通資源流動渠道，消除各方資源流動壁壘，使人才、資金、技術等要素和資源高效融合，釋放發展潛力。

（二）能從城市發展的高度思考和解決問題

如果智慧城市建設缺失“市長視野”，沒有城市發展的高度思考，尋找適當的發展路徑與建設模式，就無法解決城市問題，城市的發展也就丟失了靈魂。頂層設計并不是要把復雜的、完整的治理機制一下子規劃出來，也不是把每個部分的細節和設計方案確定下來；而是在于客觀地了解和分析事情涉及的所有方面和所有因素的基礎上，理清要做哪些事情，現存的系統要發生哪些改變，這些變化將給各方面的利益和位置帶來什么變化。

（三）能對智慧城市建設提供可持續的指導

智慧城市建設并非一蹴而就，其建設熱潮在十二五之后仍將持續，頂層設計正是實現這種持續性的總體規劃，既能突出階段性重點，也能通盤考慮各個環節的銜接配套。

頂層設計是智慧城市建設的行動指南，也是檢驗智慧城市成果的工具。一個好的頂層設計，可以根據科學的評價指標及時對智慧城市建設進度和效果進行評價，并依據評價結果和城市所處發展階段對建設理念、評價指標進行合理的調整和創新。

三、做好頂層設計關鍵三要素

如何做好頂層設計，簡要說就是要“三有”：

（一）有態度

八部委指導意見第一次給出了智慧城市的概念，即：智慧城市是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式?？梢哉f，智慧城市是政府運作在體制機制方面的改革和創新，要政府各職能部門和城市各類資源進行全面通盤考慮、統籌調度、科學配置。

智慧城市必須以最高規格做好頂層設計，一是必須由書記、市長親自抓；二是必須成立由政府一把手掛帥的智慧城市建設領導小組及專門辦事機構（如智慧辦）；三是必須將智慧城市納入城市發展規劃，給予充分的政策保障。只有這樣表達出改革的決心，傳遞出政府建設好智慧城市的態度，才能真正打破固有部門利益格局，消除信息壁壘，整合各方資源，實現數據共享，為全面推進智慧城市全面、協調、可持續發展奠定堅實基礎。

（二）有特色

智慧城市中智慧是手段，城市才是核心。決不能為了智慧而智慧，而是應立足城市實際，用智慧去為城市服務。在頂層設計方面，一是要強化“以人為本，為人服務”的理念，最大限度地把城市特有的歷史和文化要素融入智慧城市建設，做到“一城一策”，體現出城市獨有的個性和特色；二是聚焦城市存在和潛在的問題，以“問題導向”專注治理“城市病”，實現城市問題的可預知、可預防、可調控；三是要與國民經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、相關行業發展規劃、區域規劃、城鄉規劃以及有關專項規劃的銜接，做好統籌城鄉發展布局。

（三）有運營

智慧城市一分建設，九分運營；建設是基礎，運營是關鍵。在頂層設計過程中，必須要把運營的理念貫穿始終，使智慧城市成為一個有動力、有活動、有生命力的良性循環系統。

1、理清政府和企業的關系，發揮政府主導作用和市場的決定性作用，搞清楚哪些是政府必須做的，哪些是企業可以做的，哪些是市場競爭來調節的，政府可以釋放哪些資源，企業可以運營哪些產業，社會資本可以投資哪些項目。

2、通過智慧城市的運營服務創造吸引人才與留住人才的良好環境，產生持續的經濟收入，用來支持自我運轉，解決政府資金投入“無底洞”的問題；三是通過智慧城市運營，盤活政府資產與市場資源，把稅收和就業留在地方，拉動產業的轉型升級。