長期以來，對于有多少已備案、但是未并網(wǎng)的風(fēng)電和光伏項目，一直是“糊涂賬”。業(yè)內(nèi)認為，這次梳理和普查有助于摸清我國新能源項目的“家底”，為下一步新能源“平價”上網(wǎng)奠定基礎(chǔ)。
不同項目因情施策
根據(jù)國家能源局的數(shù)據(jù)，截至今年上半年，全國風(fēng)電累計并網(wǎng)容量達到1.716億千瓦。但到底有多少納入年度建設(shè)方案，或取得核準文件但最終未建的項目，沒人能說得清。
此次“通知”對處于不同階段的風(fēng)電項目采取了不同的處置措施。比如，已核準但未開工建設(shè)的風(fēng)電項目，由項目業(yè)主單位作出承諾是否繼續(xù)建設(shè)。承諾不再繼續(xù)建設(shè)的，應(yīng)及時廢止;承諾繼續(xù)建設(shè)的，應(yīng)承諾擬開工建設(shè)的時間節(jié)點。已核準并超過兩年未開工建設(shè)，且未及時辦理延期的風(fēng)電項目，核準文件應(yīng)按項目管理的規(guī)定聲明作廢。
再如，對于納入“十二五”時期年度建設(shè)方案，但未按要求完成核準工作的風(fēng)電項目，應(yīng)按國能新能 [2016]84號文件要求，予以廢止。納入“十三五”時期年度建設(shè)方案，未按要求在年度建設(shè)方案發(fā)布一周年內(nèi)完成核準的風(fēng)電項目，應(yīng)予以廢止，如仍需核準，需重新納入之后年度的建設(shè)方案。
記者查詢國能新能 [2016]84號文件，于2016年發(fā)布的該文件曾明確提出，“十二五”時期已經(jīng)安排的風(fēng)電項目核準計劃，仍未完成項目核準工作的，一律予以廢止。經(jīng)協(xié)調(diào)仍具備建設(shè)條件的項目，可納入之后年度開發(fā)建設(shè)方案后核準。
摸清“家底”規(guī)范行業(yè)
“通過普查梳理，國家能源局試圖摸清這些潛在水面下的項目，一方面是為了規(guī)范行業(yè)管理，打擊倒賣批文等現(xiàn)象，另一方面也是為了摸清真實‘家底’，掌握潛在的補貼缺口，為風(fēng)電和光伏平價上網(wǎng)做好準備工作。”一位券商機構(gòu)行業(yè)分析師向記者表示。
上述分析師認為，伴隨風(fēng)電補貼退坡，“平價”時代漸行漸近，對于歷史遺存項目的補貼問題，也到了解決的關(guān)口。若不需要國家補貼，項目可待條件成熟后，重新走核準、開發(fā)建設(shè)流程;若仍希望獲得國家補貼，則必須盡早納入年度開發(fā)方案的大盤子里。
風(fēng)電項目為何納入建設(shè)方案卻未核準?或者雖然核準了但未開工建設(shè)?業(yè)內(nèi)分析，個中因素比較復(fù)雜，有企業(yè)自身因素，也有外部因素，不能一概而論。
某風(fēng)電開發(fā)企業(yè)相關(guān)人士透露， 在“三北”地區(qū)，由于棄風(fēng)限電問題多年未能解決，部分已建項目處于盈虧邊緣，地方政府當初招商時的承諾無法兌現(xiàn)，挫傷了企業(yè)積極性。該地區(qū)一些核準卻未建的項目，多是企業(yè)出于盈虧的考慮，不得已做出的選擇。
也有業(yè)內(nèi)人士表示，“十二五”初，“三北”地區(qū)正處于風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展期，一些開發(fā)企業(yè)過度預(yù)測了市場的發(fā)展速度，盲目擴張，“跑馬圈地”并沒有考慮風(fēng)電的并網(wǎng)困難、發(fā)電的不穩(wěn)定性、各地電網(wǎng)的承載運輸能力等多種因素，也客觀上造成了一些項目無法順利開展、完工。
“最近兩年，倒賣風(fēng)電項目批文的現(xiàn)象又有抬頭，一些民營企業(yè)與地方政府關(guān)系比較好，更容易獲取地方風(fēng)資源和相關(guān)核準文件，但并沒有實際開發(fā)，而是轉(zhuǎn)身將項目高價賣給了國有企業(yè)。這既推高了項目成本，也導(dǎo)致一些項目的進展比規(guī)劃大大延緩。”某國有開發(fā)企業(yè)相關(guān)人士說。
中東南部“圈而不建”問題突出
業(yè)內(nèi)人士推測，“十二五”時期“圈而不建”的風(fēng)電項目主要存在于“三北”地區(qū)，“十三五”以來，“圈而不建”的風(fēng)電項目更多存在于中東部和南方地區(qū)，集中表現(xiàn)在應(yīng)開未開項目較多、并網(wǎng)率不高等。
今年3月，河南省發(fā)改委就曾點名當?shù)氐?ldquo;圈而不建”現(xiàn)象。根據(jù)“通報”，河南全省已核準的風(fēng)電項目中，多個地區(qū)并網(wǎng)率均不足50%。
今年4月，廣西發(fā)改委稱，樂業(yè)邏沙風(fēng)電場一期工程、上思四方嶺風(fēng)電場、龍勝平等風(fēng)電場3個風(fēng)電項目因未在規(guī)定期限內(nèi)開工建設(shè)，其核準文件自動失效。
有分析認為，導(dǎo)致中東部和南方地區(qū)風(fēng)電項目“圈而不建”的主要原因是，項目前期工作不深入、不扎實，對項目的微觀選址和政策要求甄別不詳實，致使部分已列入年度開發(fā)方案或已核準的項目，在推進過程中出現(xiàn)觸碰政策紅線等障礙因素甚至顛覆性因素，嚴重影響項目的正常進度，最終導(dǎo)致開工率、并網(wǎng)率較低。
此外，項目用地涉及林地、區(qū)域電網(wǎng)消納受限等因素，也影響了項目的正常推進速度，可能導(dǎo)致項目不能在兩年核準有效期內(nèi)開工，或?qū)е马椖块_發(fā)權(quán)失效。
“一方面，開發(fā)商忙于搶占資源的同時沒有對土地使用、環(huán)評、電網(wǎng)接入等方面做好前期調(diào)研，搶占項目資源的心態(tài)導(dǎo)致項目申報期間缺少與土地、環(huán)境保護等中長期規(guī)劃的有效銜接;另一方面，中東部和南方地區(qū)風(fēng)電開發(fā)較晚，地方政府經(jīng)驗不足，也導(dǎo)致項目推動較慢。” Wood Mackenzie中國市場分析師李小楊此前對記者表示。
也有業(yè)內(nèi)人士認為，當前，中東部和南方地區(qū)風(fēng)電項目“圈而不建”與“三北”地區(qū)原因不同，大多是政府在推進項目過程中有意識把控節(jié)奏。
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