9月底，國土資源部、國家能源局、國務院扶貧辦聯合印發 《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（以下簡稱《意見》），對不同類型的光伏用地提出了更細致規范的要求，重點明晰了光伏扶貧項目和利用農用地復合建設的光伏發電項目（以下簡稱“光伏復合項目”）的用地政策。記者近日采訪了國網能源研究院研究員洪博文，請他結合上述文件對“光伏+”模式的發展現狀和前景進行分析。
中國電力報：您認為這次《意見》出臺重點是解決什么問題？哪些政策要點值得關注，或者說對光伏發電下一步的發展有什么指導性作用？
洪博文：《意見》重點是解決光伏發電項目的用地問題，但要從兩個方面看。一方面是支持和促進光伏發電走復合型發展道路，為該類項目發揮綜合價值提供快捷的發展通道；另一方面，則是規范各類光伏發電項目用地，防止光伏發電項目與農業生產爭奪土地，甚至破壞農村生態和土地資源。
在政策促進方面，《意見》提出：一是使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類型認定，即不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協議，報當地縣級國土資源主管部門備案。二是對國家確定下達的村級光伏扶貧電站項目和符合本地區認定標準的光伏復合項目，場內道路用地可按農村道路用地管理，光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。此外提出各地在土地利用規劃中對光伏扶貧項目用地予以重點保障。
在政策規范方面，一是要求光伏發電規劃符合土地利用總體規劃等相關規劃，可以使用未利用土地，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農田。二是由省級能源局、國土資源部同級部門研究提出本地區光伏復合項目建設要求和認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。三是要求對按農用地、未利用地管理的光伏發電站項目，不得硬化地面、破壞耕作層。項目退出時，用地單位應恢復土地原狀。
雖然這里面還涉及很多具體問題，比如如何區分劣地和好地？如何判斷土地原貌是否破壞或者恢復原狀？如何更好地引導光伏發電項目充分利用未利用土地？這些其實主要是涉及項目建設和土地資源的監管標準的問題，當然也是《意見》未來落實需要解決的一個關鍵問題，但總體方向已經很明確，就是要做好光伏發電項目，尤其是具有綜合價值的光伏復合項目的管理，這也是光伏發電未來重點發展的方向。
這種光伏復合項目其實并不陌生，業界也稱之為“光伏+”模式，是一種體現光伏發電特色和優勢的手段。“光伏+”建筑、“光伏+”扶貧、“光伏+”農業、“光伏+”漁業等，都體現了光伏發電建設規模和選址靈活的特點，有效地發揮了土地、建筑表面和水面等的剩余價值，因此也是政策鼓勵的方向。實際上，光伏建筑一體化、農光互補、漁光互補等“光伏+”模式很早就提出來了，在項目審批、建設指標、財政補貼等方面也得到不同程度的支持，同時也極大地豐富了光伏發電的發展形式，拓展了其發展空間。
中國電力報：您剛剛提到很多種“光伏+”模式，能不能介紹一下目前主要的“光伏+”模式的基本發展情況，發展特點有哪些？
洪博文：剛剛提到，各種光伏復合項目都可以稱為“光伏+”模式，其中幾種典型模式包括：光伏扶貧、農光互補、漁光互補和光電建筑一體化。
這里面，最早提出的是光電建筑，2009年國家就提出實施“光伏建筑應用示范項目”，并和金太陽工程一同享受國家可再生能源發展專項資金支持的初投資補貼。可以說，我國分布式光伏發電規模是隨著兩大工程的實施一同快速成長起來的，對早期的光伏發電發展起到了重要的推動作用。
最新提出的是光伏扶貧，作為國內首創的精準扶貧、精準脫貧模式，被國家列為精準扶貧十大工程之一，從2015年首批8省48縣光伏扶貧試點正式啟動到兩批光伏扶貧指標下發，短短兩年多時間就已向16個省的471個國家級貧困縣全面推廣，累計建成規模超過700萬千瓦。而光伏扶貧的三種主要模式中，除戶用的屋頂光伏扶貧項目，另外兩種形式（村集體和集中式光伏電站）都與農村土地關系緊密，所以在《意見》中也是重點關注。
農光互補和漁光互補也是比較早出現的“光伏+”模式，截至2013年底，國家審批通過的農業光伏和漁光互補項目就接近300萬千瓦。農光互補的方式很多，光伏農業大棚是其中的一種典型形式，主要采取棚頂發電、棚下種植的方式。這種方式的優點是抵抗自然災害對植物傷害的能力增強，有助于農產品品質提高，缺點是降低光照強度和大棚溫度，一些作物冬季需要適當調溫補光。
2015年我赴安徽金寨調研光伏扶貧項目時，曾參觀過那里的信義光伏農業生態園，該生態園通過將光伏地面電站與現代農業產業（石斛、花卉、高檔水果等）、旅游觀光、光伏扶貧和美麗鄉村建設有機結合起來，實現了較好的綜合開發效益和示范帶動作用。生態園屋頂采用了以先進雙層玻璃制造工藝制造的光伏，耐腐蝕能力和透光性能大大提升，但當時由于制造成本較高主要用于技術展示。
此外，該生態園大棚外還建設了漂浮式水面光伏，已初步具備商業推廣應用價值，但考慮水面光伏的建設成本和水資源保護問題，該模式更適合在湖泊、魚塘等處的小片水域推廣。一些地區，如山西，則利用煤炭開采沉陷區表面形成的水坑，規劃建設了較大規模的水上分布式光伏電站，避免光伏對飲用水源和自然生態產生不利影響。
實際上，很多領跑者基地項目中都充分考慮了土地的綜合利用價值，實現了農光互補，通過對一些沉陷區土地進行平整，在光伏支架下的干燥土壤上種植芍藥、藥用牡丹、沙棘等抗旱喜陰作物，增加了土地的利用價值，發揮了比較好的示范作用。
總的來說，“光伏+”模式一方面具有較好的綜合利用價值，同時也具有一定的區域特征和復雜性，需要因地制宜、統籌規劃設計，才能實現光伏發電與農業、建筑、漁業、扶貧等的融合發展。
中國電力報：“光伏+”模式需要與農業、扶貧等融合發展，這方面您有什么建議？結合《意見》，能否談一下“光伏+”模式的發展前景？
洪博文：總體來說，發展“光伏+”模式是一項重要而艱巨的任務，需要能源、農業、建筑、財政、金融、環保等一系列的政策指導和支持，下面結合《意見》談一下對幾個關鍵問題的一點淺識。
一是土地利用問題。這里面包括永久農業用地和18億畝耕地紅線的問題。《意見》對此作了明確，禁止以任何方式占用永久基本農田。為防止對可用農地的破壞，提出使用農用地、未利用地的光伏項目，不得硬化地面、破壞耕作層，項目退出時要求恢復土地原狀。此外，考慮一些地區由于土地置換產生的土地性質和土地品質不符的現實情況，《意見》提出的“可以使用未利用土地，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地”對耕地保護更具有指導意義。但這些都涉及土地品質評估和綜合效益評估的問題，即只有科學評估土地成本（品質）和收益才能區分劣地和好地，才能衡量土地利用率和“光伏+”模式的綜合效益。而這些都依賴于一個科學規范的土地價值評估體系，也是需要進一步明確和完善的內容。
二是監管標準問題。“光伏+”模式體現了多產業的融合發展和社會資源的利用與共享，因此也需要跨部門的政策監管和信息共享，搭建一個開放、共享的信用體系和平臺，進行定期發布、工作激勵和黑名單公布、失信懲戒等工作，對項目建設運行實施全過程監督。這方面，《意見》也明確提出對違反《意見》規定的項目由國家能源局將項目投資主體納入能源領域失信主體名單，組織實施聯合懲戒。國土資源部將根據行業管理需要，適時對各類光伏發電項目用地開展專項監測。這種跨部門的協同也反映出未來能源發展的新趨勢。
最后，談一下“光伏+”模式的發展前景。根據我國2020年分布式光伏發電發展目標，重點是推進公共建筑屋頂的小型分布式光伏發電系統與城鎮化發展與建筑節能相結合的光伏建筑一體化，以及與新農村建設結合的光伏發電應用等。未來，“光伏+”模式將成為光伏發電，尤其是中東部分布式光伏發電發展的重要形式，在政策的大力支持下無疑將更好發揮其綜合利用的優勢，在光伏發電的發展中越來越多的占據主導性地位。
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